Читать книгу Tendencias actuales en economía circular: instrumentos financieros y tributarios - Rodolfo Salassa Boix - Страница 50

Como ya hemos señalado con anterioridad, “España Circular 2030” tiene como propuesta estrella a nivel impositivo, aumentar la presión fiscal de las empresas para eliminar o reducir las externalidades negativas en relación con la economía circular. Según se detalla en el propio texto, “España dispone de un gran margen de desarrollo pues es uno de los Estados miembros con menor presión fiscal al medio ambiente con relación a su PIB”54.

Desde una perspectiva legal, la justificación de la aplicación de los impuestos sobre residuos se deriva de la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, de 19 de noviembre y en el ámbito estatal, la Ley 22/2011 de 18 de julio, sobre residuos y suelos contaminados. En la propia Directiva, se indica que los instrumentos económicos pueden desempeñar un papel esencial en la gestión de residuos.

Por su parte, el art. 16.1 de la Ley 22/2011, señala que “las autoridades competentes podrán establecer medidas económicas, financieras y fiscales para fomentar la prevención de la generación de residuos, implantar la recogida separada, mejorar la gestión de los residuos, impulsar y fortalecer los mercados del reciclado, así como para que el sector de los residuos contribuya a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero”55.

Así mismo, El Plan Estatal Marco de gestión de residuos PEMAR 2016-2022 establece las líneas estratégicas para la gestión de los residuos en los próximos años y las medidas necesarias para asegurar que España cumple con los objetivos legales de la Unión Europea. Destaca también a nivel interno de España, el Programa Estatal de Prevención de residuos (2014–2020) cuyo objetivo es conseguir en 2020 una reducción del 10 por 100 en peso de los residuos generados respecto a los generados en 2010. Como señala GARCÍA CARRETERO, se estructura en cuatro líneas estratégicas de prevención: disminución de la cantidad de residuos, reutilización y extensión de su vida útil, reducción del contenido de sustancias nocivas en materiales y productos, así como sus impactos sobre la salud humana y el medio ambiente56.

Desde una perspectiva crítica, analizaremos a continuación si el impuesto sobre residuos a que se refiere el documento “España Circular 2030”, previsto en el mismo como un impuesto finalista, posee verdaderamente un carácter extrafiscal con dimensión ambiental. En relación con la primera de las cuestiones, es sabido que los tributos pueden contar con un carácter extrafiscal, por lo que no existe obstáculo alguno en gravar las externalidades negativas en el ámbito de los residuos, etc., si con ello que asegura el aseguramiento efectivo de un derecho constitucional, como es el derecho al medioambiente. CASADO OLLERO señala que “junto a la función recaudatoria (recaudar para gastar), el tributo puede conseguir, directa o automáticamente la realización de los fines del ordenamiento constitucional”57.

Existe diversa jurisprudencia constitucional que avala la extrafiscalidad de los tributos. La STC 37/1981, de 20 de julio esgrime el artículo 134.7 de la Constitución, en el sentido que “posibilita el uso ponderado del sistema tributario para, sin modificación sustancial, realizar la policía económica que reclame cada momento”58.

Es también relevante la claridad con que se manifiesta la STC 186/1993, de 7 de junio, que señala que “constitucionalmente nada cabe objetar a que, en general, a los tributos puede asignárseles una finalidad extrafiscal”.

Por su parte, la Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de diciembre, es clara en su artículo 2, al señalar que “los tributos además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos podrán servir como instrumentos de política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución”.

En cualquier caso, no debe pensarse que un tributo con carácter extrafiscal, posee únicamente una finalidad disuasoria. Esta mera finalidad, sin incluir también una función recaudatoria, dejaría sin sentido cualquier herramienta de carácter tributario. Siguiendo a PUEBLA AGRAMUNT, “si lo que se pretende con la extrafiscalidad es no recaudar, quizá existan otros medios más adecuados al fin perseguido. Por otro lado, si lo buscado es –en realidad– la recaudación, entonces que no se otorgue al tributo el calificativo de extrafiscal”59.

Según MORENO QUIRÓS, para la creación de un tributo ambiental que –como en el caso en estudio– pueda poseer un carácter extrafiscal, es preciso resolver varias consideraciones previas. En primer lugar, habrá que determinar la oportunidad de su puesta en marcha. En segundo lugar, habrá de analizarse el objeto perseguido60.

En realidad, el tributo debe ir dirigido a prevenir el daño ambiental, focalizándose en minimizar las externalidades negativas como ocurre con el reciclaje. A esto se suma que el tributo creado, debe servir para restaurar el daño ocasionado, a través de la afectación de parte de lo recaudado a dicho restablecimiento61.

Analizada la potencial extrafiscalidad de los tributos propuestos en el documento “España circular 2030”, procedemos a abordar si éstos, poseen o no un carácter ambiental. Como ya se ha señalado, el documento recoge la posibilidad de poner en marcha tributos para asegurar, entre otros, el depósito en vertedero o la incineración.

Es importante señalar, que el hecho de que un tributo tenga relación con el medio ambiente, no le convierte automáticamente en un tributo ambiental. Nos encontraremos ante este tipo de tributos, cuando los mismos estén orientados, no a la mera recaudación, sino a un fin distinto como puede ser –en el caso en estudio– asegurar el depósito en vertedero62. Por otro lado, como señala HERRERA MOLINA, para analizar si nos encontramos ante un tributo ambiental, será preciso analizar la estructura del propio tributo; “la mera afectación de las sumas recaudadas constituye una nota externa a la estructura del tributo, que no basta para atribuirle la característica de ambiental”63.

El documento “España Circular 2030”, indica de manera precisa que “desde la perspectiva ambiental, se considera que gravar la contaminación, el uso excesivo de recursos o la mala gestión de los residuos puede redundar no solo en ingresos para el erario público, sino también en la protección y restauración del medio ambiente, al incentivar conductas favorables en cuanto al uso de recursos, la generación de residuos y su tratamiento”64.

A la vista de los últimos párrafos, puede afirmarse que en base al documento “España Circular 2030” los tributos finalistas nombrados en el mismo son tributos ambientales. El análisis de su objeto demuestra que dichos tributos no buscan principalmente la mera recaudación, sino cambiar conductas, según queda acreditado a través de la prevención de la generación de residuos, etc.

Nuestra crítica a este respecto, no está orientada a la utilización del sistema tributario para asegurar la circularidad, sino más bien, que dicha utilización se base en el aumento de la presión impositiva verde, sin aportar beneficios fiscales novedosos en el área de la innovación, para asegurar esa circularidad.