Читать книгу Derecho Financiero y Tributario. Lecciones de cátedra - Alejandro Menéndez Moreno - Страница 11

El Derecho Financiero –naturalmente, a lo largo de estas Lecciones se va a utilizar la denominación oficial de la asignatura–, como ha puesto de relieve F. Sainz de Bujanda, es susceptible –igual que cualquier otra parcela del orbe jurídico– de ser conceptuado como una parte de la ciencia jurídica, esto es, como una disciplina científica, o bien como una parte del ordenamiento jurídico, es decir, como una rama del Derecho positivo.

Desde esta segunda perspectiva, o sea, en cuanto rama del ordenamiento jurídico positivo, el Derecho Financiero puede definirse, siguiendo a C. Palao Taboada, como «el conjunto de normas que regulan la actividad financiera del Estado y los demás entes públicos, así como las relaciones jurídicas a que la misma da lugar».

Esta definición sirve también de referencia para la que se propone ahora del Derecho Financiero en cuanto disciplina científica, que, de conformidad con la metodología propia del ámbito académico, se ocupa del estudio sistemático y valorativo de los principios y normas jurídicas que regulan la actividad financiera de los entes públicos y de las relaciones jurídicas a que la misma da lugar. Así pues, como rama de la ciencia, el Derecho Financiero aborda el estudio de la referida materia, y lo hace sistematizando sus contenidos y valorando su conformidad con los criterios o principios racionales que emanan del ideal de justicia a que aspira el Derecho; ideal que plasman actualmente los principios jurídico financieros que recoge la Constitución Española de 1978 y se estudian en la Lección 3.

De lo expuesto se infiere que el método de estudio del Derecho Financiero y Tributario, que lleva a cabo un análisis sistemático y valorativo o crítico del derecho positivo, es común a todos los sectores o ramas integrantes de la ciencia del Derecho. Por el contrario, la especificidad de esta disciplina en el seno de la ciencia jurídica proviene del contenido u objeto de que se ocupa, que, como es sabido, lo constituye la actividad financiera de los entes públicos. Pues bien, delimitar y describir las características y contenido de dicha actividad, dirigida, como se indicó en el anterior apartado I, a la obtención de ingresos y a su aplicación o gasto, es lo que se proponen las consideraciones que se exponen a continuación.

En cuanto a los ingresos públicos, C. Palao Taboada los define como «entradas de dinero en el patrimonio de un ente público con el fin de allegar recursos para la cobertura de sus gastos». Si bien, como advierte el citado autor, esta finalidad de los ingresos públicos no excluye la existencia de otros fines, como se verá al estudiar el concepto de tributo en la Lección 6.

Cabe advertir que el calificativo de públicos hace referencia a la naturaleza jurídica del ente que percibe los ingresos, pero no a la de las normas que regulan su establecimiento y obtención. Por eso, dentro de los ingresos públicos conviene distinguir, siguiendo el criterio de clasificación que recoge el propio C. Palao Taboada, entre los ingresos públicos de derecho público y los ingresos públicos de derecho privado, distinción que refleja también la Ley General Presupuestaria (LGP), concretamente en su artículo 5.2. Ambas categorías de ingresos públicos se diferencian en atención a la pertenencia de sus normas reguladoras al ordenamiento jurídico público o al ordenamiento jurídico privado.

En el primer caso, la Administración obtiene los ingresos de derecho público investida de facultades exorbitantes, por las cuales sus actos gozan de la presunción iuris tantum de legalidad y pueden ser ejecutados por la propia Administración sin necesidad de la correspondiente sentencia de los tribunales de justicia. Sin embargo, cuando se trata de ingresos públicos de derecho privado, la Administración no tiene tales facultades y actúa en un plano jurídico de igualdad con los particulares que le proporcionan tales ingresos. A las mencionadas facultades extraordinarias o exorbitantes de que goza la Administración respecto de los derechos de naturaleza pública se refiere el artículo 10.1 de la LGP, que se remite, a su vez, a las facultades que específicamente se reconocen en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación, de las que se irá dando cuenta a lo largo de las diferentes Lecciones del presente libro. Y en cuanto a las mencionadas facultades ejecutivas, el artículo 12.1 de la citada LGP dispone que «las providencias de apremio acreditativas del descubierto de las deudas correspondientes a los derechos de naturaleza pública, expedidas por los órganos competentes, serán título suficiente para iniciar el procedimiento de apremio y tendrán la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados al pago».

Una descripción genérica de los derechos de naturaleza pública y de sus clases se contempla, en el citado artículo 5.2 LGP, según el cual son «los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas». En cuanto a la especificación de las diferentes categorías o clases de ingresos públicos de Derecho público, cabe concluir, siguiendo lo dispuesto en nuestro derecho positivo, que son estas: los tributos, las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, los precios públicos y la deuda pública; aunque se trata, no obstante, de una clasificación cuestionable, en los términos que se detallan en el epígrafe VI de la Lección 6. Otros ingresos que tradicionalmente se incluían en la mencionada clasificación eran los procedentes de los monopolios fiscales y de la creación de dinero, pero estas vías de obtención de ingresos se han visto condicionadas por las normas de la Unión Europea –en adelante UE–, hasta el punto de que en la actualidad no constituyen una fuente de ingresos de sus Estados miembros. En cuanto a las transferencias, a las que también se alude a veces, no son una modalidad originaria de ingresos públicos, sino que proceden indirectamente de alguna de las otras fuentes de ingresos mencionadas, y lo que acontece es que el ente público que los obtiene se los transfiere a otro.

De entre todos los ingresos públicos que se han mencionado anteriormente, los más importantes en este momento histórico son los procedentes de los tributos, tanto desde el punto de vista de su capacidad recaudatoria, como por la incidencia social que comporta la aplicación de sus innumerables y complejas normas. Por esta razón el Derecho Tributario se estudia en la Parte Segunda de estas Lecciones, en cuya Lección 6.ª se estudian el concepto y las clases de tributos y se hace referencia también a las otras clases de ingresos de derecho público anteriormente mencionados, concretamente a las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario y a los denominados precios públicos.

Respecto de la Deuda Pública, el artículo 92 LGP señala, que lo constituyen el «conjunto de capitales tomados a préstamo por el Estado mediante emisión pública, concertación de operaciones de crédito, subrogación en la posición deudora de un tercero o, en general, mediante cualquier otra operación financiera del Estado, con destino a financiar los gastos del Estado o a constituir posiciones activas de tesorería». La mayor parte de la doctrina española (J. J. Ferreiro Lapatza, C. Palao Taboada, J. Martín Queralt, C. Lozano Serrano, G. Casado Ollero y J. M. Tejerizo López) considera también que la naturaleza jurídica de la deuda pública es la del contrato de préstamo. De esta manera, como observa C. Palao Taboada, por un lado, la deuda pública proporciona un ingreso a los entes públicos emisores, pero por otro comporta un gasto o deuda, puesto que, como en cualquier otra operación de préstamo, el ente público tiene la obligación de devolver el capital que le han prestado, así como los intereses correspondientes. La deuda pública perdió importancia en España debido, fundamentalmente, a la aprobación en los años 90 de normas procedentes de la UE dirigidas a imponer el equilibrio o estabilidad presupuestaria que exigía la implantación del euro, restringiendo por ello las posibilidades de emisión de deuda pública como instrumento de financiación de los entes públicos. No obstante, por una parte, siguieron emitiéndose, lógicamente, cantidades de deuda pública para cubrir los gastos de inversión y para amortizar la deuda de los años precedentes. Y por otra, la crisis financiera del año 2008 hizo que el requisito del equilibrio presupuestario y la restricción de las emisiones de deuda pública se flexibilizaran, siendo en la actualidad el elevado endeudamiento del Estado –agudizado por la pandemia del Covid 19– uno de los más graves problemas de la economía española. Problema que se trató de atajar con la reforma del artículo 135 CE del año 2011, que incorporó el principio de estabilidad presupuestaria del Estado y de las CCAA y Corporaciones Locales, en los términos que se estudian en la próxima Lección y en los apartados V y VI de la Lección 19.

Con respecto a los ingresos públicos de Derecho privado, es tradicional incluir entre ellos a los rendimientos de los bienes patrimoniales, y especialmente los procedentes de los denominados sector público empresarial y fundacional, a los que se refieren, respectivamente, los apartados 2 y 3 del artículo 3 LGP, sujetos a las normas del Derecho privado. Estos ingresos se caracterizan porque su obtención no es fruto de una actividad de los entes públicos dirigida directa y regularmente a su consecución, sino que está orientada al logro de otros fines, como pueden serlo la producción de ciertos bienes y la prestación de determinados servicios socialmente relevantes que no se cubren (o no suficientemente) por los agentes económicos de naturaleza jurídico privada. Es posible afirmar, pues, que, con carácter general, las normas jurídicas reguladoras de los ingresos o derechos públicos de esta naturaleza no conciernen al Derecho Financiero, como se pone de manifiesto, por ejemplo, en el artículo 19.1 LGP, según el cual el cumplimiento o efectividad de los mismos «se llevará a cabo con sujeción a las normas y procedimientos del derecho privado».

No obstante, sí interesan a nuestra disciplina ciertos aspectos procedimentales y de contabilidad pública de los mencionados ingresos públicos de Derecho privado. En concreto las normas que regulan su gestión una vez que se han generado, esto es, una vez que la Administración tiene derecho a cobrarlos y a incorporarlos a su presupuesto. De modo semejante acontece con otros ingresos públicos, como el producto de las multas y sanciones pecuniarias, cuya finalidad no es su obtención, sino la represión y corrección de las conductas antijurídicas, pero que una vez que se han generado se gestionan como los demás ingresos de naturaleza jurídico-pública.

Tal y como se infiere de la definición de nuestra asignatura, expuesta al comienzo de este apartado, el segundo aspecto que se estudia en el marco del Derecho Financiero es la ordenación jurídica del gasto público, el cual puede ser descrito como las salidas de fondos del patrimonio de un ente público con la finalidad de satisfacer las necesidades económicas que le compete atender. La ordenación jurídica del gasto público se identifica en gran medida con el Derecho presupuestario, ya que los gastos públicos tienen como eje e instrumento jurídico de referencia al presupuesto, en el que se plasman las decisiones sobre el destino de los referidos gastos. De esta importante rama del Derecho Financiero se ocupa la Parte Tercera de estas Lecciones y, como se verá, nuestra disciplina estudia, de acuerdo con F. Pérez Royo, lo concerniente a los procedimientos formales de asignación, desembolso y control de los recursos públicos, dejando fuera de ella el estudio del régimen sustantivo de los bienes y servicios que generan los correspondientes gastos públicos, esto es, el estudio de la regulación de servicios públicos como la sanidad, la enseñanza o la defensa, de que se ocupa la parte especial del Derecho Administrativo.

En atención a lo dicho es posible concluir que las dos grandes ramas que integran el Derecho Financiero son el Derecho Tributario y el Derecho Presupuestario, y puede afirmarse también que el Derecho Financiero es en la actualidad una disciplina autónoma. Respecto de las demás disciplinas no jurídicas que estudian la actividad financiera –recuérdese, la Economía, la Sociología o la Psicología financieras–, su autonomía, su característica o peculiaridad distintiva, proviene de su método de estudio o, lo que es igual, de la perspectiva científica desde la que se analiza dicha actividad financiera, que es, naturalmente, la perspectiva o método jurídico. Y respecto de las otras disciplinas o ramas del derecho, su autonomía se fundamenta en su objeto de estudio, que es, como se ha dicho reiteradamente, la actividad financiera de los entes públicos, cuya ordenación jurídica se fundamenta en unos principios propios que deben inspirar su regulación y se estudian en la Lección 3.

Debe reiterarse, al hilo de la anterior reflexión, que, aunque la expresión «actividad financiera» se utiliza también en el ámbito de las relaciones económicas de carácter privado –y especialmente en las que se conocen como operaciones de capital, mediante las que los particulares se procuran ingresos dinerarios para cubrir o «financiar» su actividad empresarial o económica–, esta acepción amplia de la «actividad financiera» no tiene acogida en el ámbito del Derecho Financiero, ya que éste lo integran exclusivamente, como se ha dicho, las normas reguladoras de dicha actividad financiera cuando la protagonizan los entes de naturaleza jurídico-pública. La regulación de las actividades financieras de las personas e instituciones jurídico-privadas se contempla, en cuanto a las relaciones entre ellas, en el ámbito del derecho privado y, muy especialmente, en el Derecho Mercantil (préstamos hipotecarios, contratos de seguros y bancarios, etc.), constituyendo así el derecho regulador de la actividad financiera de los entes jurídico-privados. Y, por otra parte, la regulación de su funcionamiento institucional y de su control (que llevan a cabo, por ejemplo, las leyes reguladoras de la banca o la bolsa), se contemplan en el seno del denominado Derecho Administrativo Económico.

La observación que se acaba de recoger pone de manifiesto las relaciones existentes entre el Derecho Financiero y las otras disciplinas jurídicas, lo que justifica el apartado que se desarrolla a continuación.