Читать книгу Derecho Financiero y Tributario. Lecciones de cátedra - Alejandro Menéndez Moreno - Страница 16

El fundamento del poder financiero de las CCAA está en el reconocimiento de la «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», a que se refiere el artículo 137 CE. Puede decirse, por ello, que mientras el fundamento del poder financiero del Estado proviene de lo que se conoce tradicionalmente en el ámbito jurídico-constitucional como «soberanía», el fundamento del poder financiero de las CCAA está, precisamente, en la «autonomía», tal y como, por otra parte, reitera el artículo 156.1 CE, al disponer que «las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».

En materia de gastos públicos, como se desprende del transcrito artículo 156.1 CE, todas las CCAA ostentarán el poder financiero que precise «el desarrollo y ejecución de sus competencias». Tienen pues las CCAA libertad para decidir el destino de sus gastos, si bien en función, lógicamente, de las competencias que tengan atribuidas. No obstante, además de tener en cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31.2 CE, los principios de eficiencia y economía y el deber de realizar una asignación equitativa de los recursos públicos, así como los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles que prescribe el artículo 156.1 CE, el artículo 135 CE establece también, como se indicó en el apartado anterior, un límite cuantitativo –que no cualitativo– de gasto. Este límite obliga a todas las Administraciones públicas a adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, que se concreta, tanto para el Estado como para las CCAA, en que no pueden incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la UE, y en que habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Y para hacer efectivo este rigor presupuestario, la citada Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, regula esta materia en un texto único para todas las Administraciones públicas, desarrollando los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional.

En materia de ingresos públicos, el poder financiero de las CCAA está regulado, fundamentalmente, en el artículo 157 CE. Este precepto constitucional enumera los recursos de los que pueden disponer las CCAA y establece limitaciones para la regulación de los mismos.

El apartado 1 del artículo 157 CE delimita positivamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos, al disponer que «los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito». Este apartado 1 del artículo 157 CE, pese a su vocación general, no se aplica, como se verá en el apartado siguiente, en los territorios forales del País Vasco y de Navarra.

Por su parte, el número 2 del artículo 157 CE delimita negativamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al disponer que «no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios». Asimismo, los principios sustantivos del artículo 31.1 CE –que se analizan en la Lección siguiente–, constituyen un límite al poder de ordenar jurídicamente sus ingresos tributarios, en tanto que el artículo 135.2 CE limita también su capacidad de endeudamiento.

Por último, el apartado 3 del mismo artículo 157 CE contempla otra limitación al poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al otorgar al Estado la correspondiente facultad armonizadora en los siguientes términos: «Mediante ley orgánica –que, como es sabido, sólo puede dictar el Estado– podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado». Esta facultad armonizadora que se otorga al Estado por el artículo 157.3 CE debe ponerse en relación con los demás preceptos constitucionales que delimitan el poder tributario del Estado y de las CCAA, como lo son: el artículo 133 CE, cuyo apartado 1 establece que «la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley», y cuyo apartado 2 dispone que «las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes». Y debe tenerse en cuenta también el artículo 135.3 CE, por el cual: «el Estado y las comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito», así como el ya citado artículo 149.1.14.ª CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la «Hacienda general y Deuda del Estado», y las condiciones que para su endeudamiento impone a las CCAA el artículo 14 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas –más conocida por sus siglas, LOFCA–, que ha tenido numerosas modificaciones, la última de las cuales ha sido la de la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre.

Se advierte, pues, que la Constitución atribuye al legislador estatal la función de concretar la distribución de las competencias financieras y tributarias entre el Estado y las CCAA, de manera que no contempla un sistema o modelo de financiación autonómica cerrado, sino que la concreción del mismo debe hacerse por las leyes estatales dictadas al amparo de los citados preceptos constitucionales, lo que se ha llevado a cabo fundamentalmente por la citada LOFCA. Cabe destacar el contenido de su artículo 2, según el cual la actividad financiera de las CCAA se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado con arreglo a los siguientes principios: el sistema de ingresos de las CCAA no puede implicar privilegios económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español; se garantiza el equilibrio económico, a través de la política económica general que compete al Estado; se garantiza la financiación de los servicios públicos fundamentales en todas las CCAA; la corresponsabilidad de las CCAA y el Estado; y la solidaridad, suficiencia y lealtad institucional en las actuaciones del Estado y las CCAA.

En cuanto a su ámbito de aplicación, el artículo 1.2 LOFCA dispone que «la financiación de las Comunidades Autónomas se regirá por la presente Ley Orgánica y por el Estatuto de cada una de dichas comunidades». Pero para la correcta interpretación de este precepto y para conocer con más detalle el régimen de las distintas CCAA, deben tenerse en cuenta, además de las previsiones generales de las disposiciones adicionales primera y tercera de la CE –que reconocen, respectivamente, los derechos históricos de los territorios forales y las particularidades de la modificación del régimen fiscal del archipiélago canario–, las siguientes disposiciones adicionales de la propia LOFCA: la disposición adicional primera, según la cual «el sistema foral tradicional de concierto económico se aplicará en la Comunidad Autónoma del País Vasco de acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonomía»; la disposición adicional segunda en la que se proclama que «en virtud de su régimen foral, la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional de Convenio Económico...»; la disposición adicional cuarta, según la cual «la actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal»; y, por último, la disposición adicional quinta de la citada LOFCA, por la que «la actividad financiera y tributaria de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico y fiscal». Así pues, en el análisis del poder financiero de las Comunidades Autónomas conviene distinguir, por un lado, las CCAA de régimen general y, por otro, las CCAA de régimen especial, diferenciando a su vez entre el régimen de los territorios forales del País Vasco y de Navarra, y el régimen del Archipiélago Canario y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.