Читать книгу Derecho Financiero y Tributario. Lecciones de cátedra - Alejandro Menéndez Moreno - Страница 19

La atribución de poder financiero a las Corporaciones Locales se fundamenta también en la CE, cuyo artículo 137 reconoce a las citadas Corporaciones «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses»; declaración que se reitera específicamente para los municipios en el artículo 140 CE, y para las provincias en el artículo 141.2 CE.

En buena lógica, el reconocimiento de su autonomía exige atribuir a estos entes territoriales poder financiero, esto es, poder en la regulación de sus ingresos y gastos públicos, con el cual dar cumplimiento al principio de suficiencia financiera que reconoce el artículo 142 del texto constitucional, para el que «las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas».

En la vertiente de los gastos públicos no había ninguna otra mención expresa en la Constitución, por lo que este silencio podía interpretarse en el sentido de que, al igual que el Estado y las CCAA, las Corporaciones Locales tenían libertad para decidir el destino sobre los gastos públicos generados en el ejercicio de sus competencias (así lo interpretó también la STC 27/1987, que luego se cita), aunque habrían de hacerlo con sujeción a los principios generales de eficiencia y economía y de asignación equitativa de los recursos públicos, que recoge con carácter general para los gastos públicos el artículo 31.2 CE. Pero en la actualidad sí hay otra referencia expresa, concretamente la del artículo 135.2 CE (incorporada en su modificación por las Cortes Generales de 27 de septiembre de 2011), según el cual las Entidades Locales deben aprobar sus presupuestos equilibrados (las CCAA pueden, en cambio, como se indicó, aprobarlos con un déficit estructural autorizado por la UE); equilibrio presupuestario que debe compatibilizarse con el reconocimiento de su autonomía para elaborar y aprobar sus presupuestos, explicitado por el TC en la citada Sentencia 27/1987. Además, la autonomía de las Corporaciones Locales está sujeta a lo prescrito en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, aplicable a todas las Administraciones públicas, que reitera la obligación de cumplir los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos, así como los de sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional.

En la vertiente de los ingresos públicos, en particular de los de naturaleza tributaria, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 133.2 CE, según el cual, «las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes». Aparentemente el diseño constitucional del poder tributario de las Corporaciones Locales que hace este artículo 133.2 CE es idéntico al de las CCAA. No obstante, hay que advertir que existe una clara diferencia entre las CCAA y las Corporaciones Locales, ya que mientras aquéllas tienen poder legislativo, las Corporaciones Locales carecen de él. Consiguientemente, por mor del principio de reserva de ley que rige en materia tributaria, hay un primer aspecto que diferencia el poder tributario de unas y otras, dado que las Corporaciones Locales sólo pueden establecer tributos o decidir sobre la regulación parcial de algunos de los elementos esenciales de su estructura si cuentan para ello con la habilitación explícita de una ley, que al propio tiempo debe predeterminar, dentro de unos límites precisos, las características estructurales de dichos tributos. De esta forma, la expresión «establecer tributos» del artículo 133.2 CE no puede entenderse del mismo modo para las CCAA y para las Corporaciones Locales, ya que éstas sólo pueden establecerlos en el sentido de acordar la «puesta en vigor» en su territorio y, en su caso, completar lo establecido en la ley en la regulación de alguno de sus elementos esenciales cuando la propia ley así lo prevea, de manera que el poder tributario local es, en expresión afortunada de J. Ramallo Massanet, un poder tributario compartido, puesto que a ello obliga la reserva de ley en materia tributaria.

Precisamente en atención a las exigencias del principio de reserva de ley, la STC de 19 de diciembre de 1985 declaró inconstitucional la posibilidad de que los Ayuntamientos establecieran libremente los tipos de gravamen de las Contribuciones Territoriales Rústica y Urbana –que constituyen el precedente del actual Impuesto sobre Bienes Inmuebles–, de manera que las leyes deben establecer el tipo máximo y el mínimo que limitará el poder de decisión de las corporaciones locales, que solo entre esos límites podrán determinar el tipo de gravamen que consideren oportuno.

Decir, para terminar este apartado, que el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, es la norma marco mediante la cual el Estado ha desarrollado el poder financiero de las Corporaciones Locales, tanto en el ámbito de sus gastos como en el de sus ingresos, sin perjuicio de los regímenes financieros forales del País Vasco y Navarra. En particular, en lo que afecta a los ingresos públicos, su artículo 2.1, enumera los recursos de las Haciendas Locales, mencionando los siguientes: los ingresos patrimoniales y demás de derecho privado; los tributos propios; las participaciones en tributos del Estado y de las CCAA; las subvenciones; los precios públicos; el producto de las operaciones de crédito; el producto de las multas y sanciones; y las demás prestaciones de derecho público.

Como recapitulación de lo señalado en los tres subapartados de este apartado I, cabe afirmar que el poder financiero del Estado, de las CCAA y de las Corporaciones Locales tiene alcance diverso. Las principales diferencias se producen no tanto en la vertiente de los gastos como en la de los ingresos, especialmente los de naturaleza tributaria. De esta manera, el Estado tiene como límites en el ejercicio de su poder tributario los establecidos en la Constitución y en las normas en las que se han otorgado competencias tributarias a las CCAA; así como los límites que comporta la cesión de las competencias otorgadas a las instituciones internacionales, y en particular a las europeas, a las que voluntariamente ha cedido también parte de su soberanía fiscal. Por su parte, las CCAA se encuentran limitadas tanto por la Constitución como por las leyes estatales, y entre estas especialmente por la LOFCA. Además, el Estado y las CCAA al disponer de poder legislativo pueden crear ex novo sus propios tributos, lo que no ocurre en el caso de las Corporaciones Locales, sometidas, por lo tanto, a la Constitución, a las leyes estatales y, en su caso, a las de las CCAA.