Читать книгу Derecho Financiero y Tributario. Lecciones de cátedra - Alejandro Menéndez Moreno - Страница 17

Hasta el año 1993 el sistema de financiación de las CCAA de régimen común se fundamentó en las cantidades de dinero que el Estado transfería a cada una de ellas, cantidades que se determinaban en función de las competencias que hubieran asumido y de otras circunstancias de relevancia económica, como el número de habitantes, su extensión territorial, su nivel de riqueza, etc. Se les cedió, asimismo, lo recaudado en el territorio de cada Comunidad Autónoma por el Impuesto sobre el Patrimonio, el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, y el de Sucesiones y Donaciones. Pero, salvo en estos casos, en ningún otro su financiación se establecía en función de lo recaudado por los tributos del Estado en el territorio de las respectivas CCAA, ya que favorecía a las de más recursos económicos, de los que dependen a su vez, como es lógico, los ingresos tributarios.

Respecto de este sistema de financiación de las CCAA anterior a 1993 y para entender su evolución, tiene interés recordar la polémica que se produjo cuando la CA de Madrid pretendió establecer un recargo autonómico en el IRPF, lo que suscitó la duda de que pudiera vulnerar el artículo 157.2 CE, dado que este impuesto estatal puede gravar rentas procedentes de otras CCAA. Sin embargo, el Tribunal Constitucional consideró, en su Sentencia 150/1990, de 4 de octubre, que «el artículo 157.2 CE prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma. Es cierto que, en el caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo en el Impuesto sobre la Renta pueden alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera de la Comunidad Autónoma de Madrid, en cuanto a las rentas producidas o imputadas a los mismos; pero de ello no cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneración del artículo 157.2 de la Constitución». A juicio de un amplio sector de la doctrina, de este razonamiento y en particular del pasaje de la Sentencia en el que se afirma que la prohibición del artículo 157.2 CE se refiere a los bienes pero no a las rentas que puedan provenir de los mismos –tesis que no se comparte porque en su acepción general, que es la que lógicamente debe contemplar un texto constitucional, los bienes comprenden también las rentas–, se deduce que el Tribunal realiza una interpretación extensiva del apartado 1.a) del artículo 157 CE en relación con los recargos autonómicos y, consecuentemente, del poder tributario de las CCAA. Mejor argumento que el del TC podía ser considerar que el IRPF es un impuesto personal, en tanto que el límite del artículo 157.2 CE se refiere más bien a los impuestos reales o de producto, incluidos los indirectos, que son los que pueden obstaculizar la libre circulación de mercancías o servicios. Lo significativo es que, a pesar de este reconocimiento por el Alto Tribunal de la posibilidad de que las CCAA establezcan recargos sobre impuestos estatales, lo cierto es que los recargos autonómicos apenas han tenido relevancia como recurso de las CCAA, dado el coste político que su establecimiento comporta, como se puso de manifiesto cuando la Comunidad Autónoma de Madrid pretendió establecer el referido recargo.

A partir del año 1993 (la reforma se produjo en 1992, pero entró en vigor el año siguiente) el sistema de financiación de las CCAA de régimen común –regulado actualmente en la LOFCA y en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre– evoluciona perdiendo importancia las transferencias del Estado y adquiriéndola cada vez más la cesión, total o parcial, de lo recaudado por los tributos del Estado en el territorio de cada Comunidad. Este sistema favorece, obviamente, a las CCAA con mayor riqueza y población, dado que es en las que se recauda más por los tributos cedidos a que se refiere el artículo 11 LOFCA.

Otra característica de la evolución del sistema de financiación desde 1993 es el reconocimiento de mayores competencias normativas a favor de las CCAA para la regulación de los tributos cedidos, cuyo alcance concretan los artículos 46 y siguientes de la citada Ley 22/2009, aunque tales competencias no siempre se ejercen por las CCAA, resultando entonces de aplicación las normas aprobadas por el Estado con carácter subsidiario (artículo 53 Ley 22/2009).

Además de los tributos cedidos a que se acaba de aludir, las CCAA tienen la posibilidad de aprobar sus propios tributos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 157.1.b) de la Constitución. Y aunque no siempre han tenido voluntad política para desarrollar esta competencia (los poderes públicos, en general, prefieren gastar sin «desgastarse» aprobando o incrementando tributos), resultan evidentes las limitaciones constitucionales y legales a que se encuentran sometidas las CCAA para aprobar sus propios tributos. Debe recordarse, a este respecto, que el artículo 157.2 CE dispone –con toda lógica– que las CCAA «no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías y servicios». Y sobre todo son relevantes los límites que contempla el artículo 6 LOFCA, cuyo apartado 2 preceptúa que «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado» –titular de los hechos imponibles con mayor capacidad recaudatoria–; en tanto que su apartado 3 prescribe: «Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales». Además, como es lógico, sus tributos están sujetos a los principios que recoge el artículo 31.1 CE, que son de aplicación general a esta modalidad de ingresos, y cuyo estudio se lleva a cabo en la próxima Lección.

No obstante, pese a la presencia de estos límites y a la prudencia inicial en el desarrollo de sus competencias normativas (sobre todo, como si indicó, a la hora de incrementar la fiscalidad en sus territorios), las CCAA han ejercido cada vez más dichas competencias para regular tanto los tributos cedidos como los tributos propios. Respecto de la constitucionalidad de estos últimos, aprobados incluso estando en vigor la redacción original del artículo 6.3 LOFCA (que prohibía a las CCAA establecer tributos sobre las materias y no sobre los hechos imponibles, como prescribe desde 2009), el Tribunal Constitucional se ha mostrado vacilante. Así, en su sentencia 289/2000, de 30 de noviembre, declaró inconstitucional el impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, aprobado en 1991 por el Parlamento balear; y la STC 179/2006, de 13 de junio, hizo otro tanto con una figura impositiva análoga aprobada por el Parlamento de Extremadura en 1997. Pero en otras sentencias, como la 37/1987, de 26 de marzo, el TC admitió la constitucionalidad de dos figuras impositivas que incidían sobre la misma materia imponible, porque respetaban el principio de no confiscatoriedad. Y otra jurisprudencia más reciente ha validado la mayoría de los tributos propios de las CCAA, como se refleja en las sentencias 122, 197, 208 y 210 del año 2012, y en la de 23 de abril de 2013.

Por último, las CCAA se financian a través de las trasferencias provenientes de los Fondos previstos en la LOFCA, y en las Leyes 22/2001 y 22/2009, que son los siguientes: de Compensación, Complementario, de Competitividad, de Cooperación, de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y de Suficiencia. Tales Fondos pretenden hacer efectivos los principios de solidaridad interterritorial y de igualdad y solidaridad entre todos los españoles.

A la hora de hacer una valoración del actual sistema de financiación de las CCAA debe tenerse en cuenta que con los mencionados recursos las CCAA han de atender servicios básicos (como la sanidad, la educación o la dependencia y otros servicios sociales), cuyos costes tienden, por varias razones (como, por ejemplo, el envejecimiento de la población o los mayores costes de los medicamentos), a incrementarse. Y no así los ingresos tributarios recaudados en sus respectivos territorios, que disminuyen o aumentan siguiendo en gran medida la evolución general de la economía. De esta manera, el actual modelo de financiación, sustentado en la cesión territorializada de los tributos, además de favorecer a las CCAA de mayor población y riqueza, se muestra rígido e insuficiente para cubrir sus gastos. Además, en cuanto cedente de lo recaudado por esos tributos, la consiguiente minoración de sus ingresos resta capacidad financiera al Estado para compensar los desequilibrios territoriales generados por el propio modelo vigente de financiación de las CCAA.

De todo lo anteriormente indicado se puede concluir que la evolución del modelo de financiación de las CCAA de régimen común ha facilitado la corresponsabilidad fiscal, reflejada en el ejercicio de la capacidad normativa de que se ha ido dotando a las CCAA. Pero no ha conseguido la suficiencia, y ha entorpecido gravemente la coordinación y la solidaridad, objetivos que, no se olvide, consagra el artículo 156.1 de la Constitución y reitera el artículo 2.1 LOFCA.

Y no es fácil proponer un modelo alternativo, aunque es obvio que el camino iniciado a partir de 1993 propicia la inseguridad jurídica por la existencia de diecisiete sistemas fiscales diferentes (uno por Comunidad Autónoma de régimen común, más los forales); incrementa las desigualdades entre los ciudadanos de las distintas CCAA; contradice las aspiraciones de armonización fiscal de la Unión Europea, y repugna, sobre todo, al sentido común. Pero volver al sistema anterior a 1993 y basar la financiación de las CCAA en las transferencias de dinero del Estado cuestionaría la conveniencia de esta absurda «bipolaridad», en la que una Administración (la del Estado) paga y otra Administración (la de las CCAA) gasta.