Читать книгу Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht - Anne Hahn - Страница 96

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Bereits im Juni 2010 kamen die Ministerpräsidenten der Länder überein, dass Reformbedarf im Hinblick auf das bisherige Rundfunkfinanzierungsmodell bestehe. Einem von Paul Kirchhof im Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio erstellten Gutachten[212] folgend einigte man sich darauf, die geräteabhängige Gebühr abzuschaffen und diese durch einen haushaltsbezogenen Rundfunkbeitrag zu ersetzen. Nachdem der 15. RÄStV am 15.12.2010 von den Ministerpräsidenten der Länder unterzeichnet worden war, trat dieser am 1.1.2013 in Kraft.

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Im Zuge der durchgeführten Reform der Rundfunkfinanzierung[213] sollte der Gebührenbegriff eine begriffliche Klarstellung erfahren und fortan „Beitrag“ heißen. Um einen solchen handelte es sich im verfassungsrechtlichen Sinne allerdings schon bei der vormaligen „Rundfunkgebühr“.[214] Anders als von einer konkreten Gegenleistung abhängige Gebühren werden Beiträge für die Bereitstellung einer Leistung erhoben, ohne dass es einer tatsächlichen Inanspruchnahme bedarf. Das war auch nach alter Rechtslage bereits der Fall – der Gebührentatbestand war erfüllt, sofern Geräte zum Empfang bereit gehalten wurden; auf das tatsächliche Konsumieren öffentlich-rechtlicher Sendungen kam es hingegen nicht an.

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Der nunmehr geltende Rundfunkbeitrag sieht eine pauschale Abgabe pro Haushalt vor, ohne Rücksicht darauf, ob tatsächlich ein Rundfunkgerät vorhanden ist. Die frühere Unterscheidung zwischen Grund- und Fernsehgebühr ist entfallen. Im privaten Bereich ist daher für jede Wohnung von deren Inhaber gem. § 2 Abs. 1 RBStV ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Der Begriff der Wohnung wird in § 3 Abs. 1 RBStV legaldefiniert. Auch nach dem neuen Finanzierungsmodell soll sich aber der bisher zu zahlende Betrag von 17,98 EUR für Privathaushalte nicht erhöhen.[215] Für die von Betriebsstätten zu zahlenden Beiträge ist gem. § 5 Abs. 1 RBStV eine Staffelung vorgesehen, so dass die bisher zu leistenden Sätze proportional zu den Mitarbeitern steigen.[216] Anders als vom Gutachten angeregt, hielten die Ministerpräsidenten an der Möglichkeit der Befreiung bzw. Ermäßigung von Rundfunkbeiträgen für sozial Schwache und behinderte Menschen fest (§ 4 RBStV).[217] Beitragsgläubiger sind gem. § 10 Abs. 1 RBStV die Landesrundfunkanstalt, das ZDF in dem im RFinStV bestimmten Umfang[218], das Deutschlandradio sowie die Landesmedienanstalt, in deren Bereich sich die Wohnung oder die Betriebsstätte des Beitragsschuldners befindet.

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Das Kirchhof-Gutachten sieht in einem haushaltsbezogenen Rundfunkbeitrag gleich mehrere Vorteile: Zum einen werde damit die Konvergenzproblematik gelöst, zum anderen werde eine verlässliche Basis für eine zeitgemäße Rundfunkfinanzierung geschaffen. Schließlich würde dadurch auch eine Reduktion des Datenaufkommens erreicht. Die Beeinträchtigung der Privatsphäre der Bürgerinnen und Bürger durch Rundfunkgebührenbeauftragte der GEZ werde in Zukunft unterbleiben, da die Kontrolle entfalle, ob ein Rundfunkgerät zum Empfang bereitgehalten werde.[219]

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Datenschützer sehen die Einschätzungen zur Privatsphäre der Beitragspflichtigen teilwiese kritisch und halten das Vorhaben wegen der neuen Rolle des Beitragsservice als Nachfolger der GEZ für bedenklich.[220] Hintergrund sind die umfassenden Auskunftsansprüche im Hinblick auf die Feststellung von Wohnungsinhabern und Inhabern von Betriebsstätten, die der neue Rundfunkbeitragsstaatsvertrag[221] den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einräumt. Datenschutzrechtlich problematisch erscheinen zudem die weitreichenden Anzeigepflichten der Wohnungsinhaber.[222] ARD und ZDF haben auf die Kritik mit einem Gutachten zu "Datenschutzrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit der Einführung eines Rundfunkbeitrags“[223] reagiert. Es gelangt zu dem Ergebnis, die Regelungen im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag, insbesondere der geplante einmalige Meldedatenabgleich, regelmäßige Meldedatenübermittlungen und Anzeige- sowie Auskunftspflichten seien ebenso wie Auskunftsrechte gegenüber öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen unter datenschutzrechtlichen Aspekten nicht zu beanstanden.

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Nicht nur bei Datenschützern ist der neue Rundfunkbeitrag indes auf Kritik gestoßen. So kommt insbesondere Degenhart in einem ausführlichen Gutachten für den Handelsverband Deutschland (HDE)[224] zu dem Ergebnis, dass der Rundfunkbeitrag sowohl formelles als auch materielles Verfassungsrecht verletze.[225] Da es sich bei dem Beitrag nicht um eine Vorzugslast, sondern um eine Steuer handele, fehle es im Hinblick auf den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag bereits an der gesetzgeberischen Zuständigkeit der Länder.[226] Überdies begründe die unterschiedslose Beitragspflichtigkeit aller Unternehmen in materieller Hinsicht einen Verstoß gegen Art. 3 GG. In Anbetracht der degressiven Staffelung der Beiträge würden große Filialunternehmen deutlich höher belastet als Unternehmen, die bei gleicher Mitarbeiterzahl nur wenige Betriebsstätten unterhalten.[227] Eine verfassungswidrige Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte liege ferner auch deshalb vor, weil mit dem Rundfunkbeitrag auch Raumeinheiten belastet würden, für die die nunmehr unwiderlegliche gesetzliche Vermutung der Rundfunkteilnahme nicht zutreffe.[228] Weitere verfassungsrechtliche Bedenken bestehen wegen der Verbreiterung der Beitragsbasis und durch den Wegfall der Unterscheidung zwischen Grund- und Fernsehgebühr zu erwartender Mehreinnahmen[229] im Hinblick auf die Aufkommensneutralität der neuen Rundfunkfinanzierung.[230] Denn der Gesetzgeber hat nicht nur die verfassungsrechtlich gebotene Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu sichern, sondern auch die Abgabenbelastung der Rundfunkteilnehmer auf das Maß des Funktionsnotwendigen zu begrenzen.[231] Nach anderer Ansicht stellt der Rundfunkbeitrag einen Beitrag im finanzverfassungsrechtlichen Sinne dar,[232] für den die Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus der Sachkompetenz für den Rundfunk folgt.[233] Dem Einwand einer rechtlichen Ungleichbehandlung wird entgegengehalten, dass im Hinblick auf die Beitragspflichtigkeit stets der gleiche Tatbestand (Betriebsstätte) nach denselben Kriterien (Anzahl sozialversicherungspflichtiger Beschäftigter) zu Grunde gelegt werde.[234] Gegen die vermeintliche Verfassungswidrigkeit der unwiderlegbaren Vermutung der Rundfunkteilnahme lässt sich einwenden, dass der Gesetzgeber gar nicht die tatsächliche Inanspruchnahme des Rundfunkempfangs fingiert, sondern vielmehr auf den Inhaber bestimmter Raumeinheiten abstellt, in denen typischerweise die Möglichkeit zur Nutzung von Rundfunkangeboten besteht.[235] Auch ARD, ZDF und Deutschlandradio haben ein Gutachten veröffentlicht, welches die Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags bestätigt.[236] Danach soll die herausragende Eignung der Abgabenform des Beitrags zur Rundfunkfinanzierung von der Notwendigkeit entbinden, auf herkömmliche, rechtsstaatlich unverlässliche Begriffskategorien zurückzugreifen.[237] Ein zukunftsfähiger Beitragstatbestand müsse sich angesichts der Medienkonvergenz und des bisherigen Erhebungsdefizits vom Gerätebezug lösen und sich stattdessen dem Menschen als Informationsempfänger i.S.v. Art. 5 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG zuwenden.[238] Weitgehende Einigkeit besteht indes darüber, dass die derzeitigen Regelungen über den Rundfunkbeitrag noch nicht vollständig ausgereift sind.[239]

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Auch auf dem Klageweg ist die neue Rundfunkfinanzierung bereits vielfach angegriffen worden. So hat der Verband Deutscher Grundstücksnutzer (VDGN) bereits zwei Verfassungsbeschwerden gegen den Rundfunkbeitrag wegen Verletzung des informationellen Selbstbestimmungsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG und Verletzung des Gleichheitssatzes gem. Art. 3 Abs. 1 GG erhoben. Das BVerfG hat indes beide Beschwerden mangels hinreichender Substantiierung gem. §§ 23 Abs. 1, 92 BVerfGG als unzulässig verworfen.[240] Ferner hat das BVerfG auch die Verfassungsbeschwerde eines streng gläubigen Christen, welcher aus religiösen Gründen über keine Empfangsmöglichkeit für Rundfunk und Internet verfügt, nicht zur Entscheidung angenommen. Dies folge aus dem in § 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, wonach im vorliegenden Streitfall zunächst der Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten sei.[241] Auch zwei Popularklagen beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof blieben erfolglos. Mit einer derartigen Klage als abstraktem Normenkontrollverfahren kann geltend gemacht werden, eine Rechtsnorm schränke die Grundrechte der (Bayerischen) Verfassung in unzulässiger Weise ein. Der Antragsteller im Verfahren Vf. 8-VII-12 wandte sich insoweit gegen die Vorschriften zur Rundfunkbeitragspflicht im privaten (§ 2 Abs. 1 RBStV) und im nicht privaten Bereich (§ 5 Abs. 1 RBStV). Diese Regelungen verstoßen nach dessen Auffassung insbesondere gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV), die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 101 i.V.m. Art. 100 BV). Einen Antrag des Antragstellers im Verfahren Vf. 8-VII-12 auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen den einmaligen Meldedatenabgleich[242] zum Zwecke der Bestands- und Ersterfassung im Rahmen der Erhebung von Rundfunkbeiträgen nach § 14 Abs. 9 RBStV hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof ebenfalls abgewiesen.[243]

Der Abgleich diene der Vermeidung von Vollzugsdefiziten sowie einer größeren Beitragsgerechtigkeit und sei ein effizientes Kontrollinstrument, mit dem in der Umstellungsphase eine verlässliche und möglichst vollständige Erfassung der Beitragsschuldner sichergestellt werden könne. Die angegriffene Datenübermittlung und -verarbeitung unterliege zudem der strikten Zweckbindung an Bestands- und Ersterfassung und werde durch entsprechende Löschungspflichten flankiert (§ 14 Abs. 9 S. 2 und 5 i.V.m. § 11 Abs. 5 S. 2 und 3 RBStV). Bei der zweiten zur Entscheidung verbundenen Popularklage (Vf. 24-VII-12) handelt es sich um ein von der Drogeriemarktkette Rossmann angestrengtes Verfahren, welches gegen eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und des Gleichheitsgebots (Art. 118 Abs. 1 BV) gerichtet ist. Da im nicht privaten Bereich für jede Betriebsstätte ein Rundfunkbeitrag zu entrichten ist, werden nach Auffassung der Firma Rossmann Unternehmen mit vielen Betriebsstätten bei gleicher Mitarbeiterzahl zu Unrecht stärker belastet als solche mit wenigen Filialen.[244] Sofern man insoweit eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung bejaht, liegt hierin zugleich eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit. Denn eine nicht verfassungskonform ausgestaltete Abgabenregelung hält sich weder im Rahmen der gesetzlichen Schranken i.S.v. Art. 101 BV, noch kann sie Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung nach Art. 2 Abs. 1 GG sein.[245] Der Verfassungsgerichtshof erklärte im Ergebnis die Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung (§ 2 Abs. 1 RBStV) und im nicht privaten Bereich für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 RBStV) sowie für Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 RBStV) als mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Bei dem Rundfunkbeitrag handele es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt.[246] Sie sei sowohl im privaten wie auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern werde als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Dem Charakter einer Vorzugslast stehe nicht entgegen, dass auch die Inhaber von Raumeinheiten, in denen sich keine Rundfunkempfangsgeräte befinden, zahlungspflichtig sind.[247] Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwinge den Gesetzgeber nicht dazu, eine Befreiungsmöglichkeit für Personen vorzusehen, die von der ihnen eröffneten Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch machen wollen.[248] Im privaten Bereich werde mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBStV) die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst.[249]

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Am 18.3.2016 befasste sich das BVerwG mit dem Rundfunkbeitrag und erklärte ihn für rechtskonform.[250] Dies begründete das Gericht auch in diesem Fall damit, dass es sich um eine rundfunkspezifische nicht steuerliche Abgabe handele und folglich die Kompetenzregelungen des GG keine Anwendung fänden.[251]

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Die Abgabe werde nicht voraussetzungslos erhoben. Der Rundfunkbeitrag stelle „die Gegenleistung für den individuellen zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können“. Der Rundfunkbeitrag sei zudem notwendig, um eine Abhängigkeit von Werbeeinnahmen und staatlichen Zuschüssen zu vermeiden, damit der Rundfunkauftrag pflichtgemäß wahrgenommen werden kann.[252]

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Die herrschende Ansicht in der Literatur kritisiert die Ansicht des BVerwG.[253] Hauptsächlich wird mit der zu starken Steuerähnlichkeit des Beitrages argumentiert. Vielfach kritisiert wird, dass es beinahe unmöglich ist, sich von der Beitragspflicht befreien zulassen und sie somit von so gut wie jedem bezahlt werden muss.[254] Auch spreche gegen das Vorliegen einer nicht steuerlichen Abgabe, dass der Beitrag an das Innehaben einer Wohnung gebunden ist.[255] Denn das Innehaben einer Wohnung trifft auf den „typischen“ deutschen Steuerzahler zu. Die Argumentation der Gegenseite, dass andere Anknüpfungspunkte für die Gebühr (z.B. das Bereithalten eines Empfangsgerätes) nicht bzw. nur schwer überprüfbar seien, erscheint wenig überzeugend. Insbesondere dann, wenn man bedenkt, dass von der alten Rundfunkgebühr Abstand genommen wurde, weil der technische Fortschritt es möglich machte, Rundfunksender standort- und mediumunabhängig zu empfangen.[256] Der Streit um den Rundfunkbeitrag ist damit jedoch noch nicht abschließend geklärt. Über eine erneute Verfassungsbeschwerde diesbezüglich wird voraussichtlich 2017 entschieden.[257]

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Ferner hat die Autovermietung Sixt gegen einen an sie gerichteten Beitragsbescheid geklagt, wonach allein im ersten Halbjahr 2013 rückständige Rundfunkbeiträge und Säumniszuschläge in einer Gesamthöhe von 1 408 562,94 EUR zu entrichten waren. Seit Januar 2013 musste der Autovermieter neben der Abgabe für jedes Auto in seiner Flotte auch Abgaben für die zahlreichen Vermietstationen zahlen, obwohl diese Stationen nach Angaben von Sixt über keine Möglichkeit zum Rundfunkempfang verfügen. Das BVerwG hat die Revision von Sixt – ebenso wie u.a. die des Discounters Netto – im Dezember 2016 zurückgewiesen.[258] Das BVerwG hat – weitgehend im Einklang mit der oben bereits dargestellten Entscheidung des BayVerfGH sowie der Entscheidung des BVerwG vom 18.3.2016 – entschieden, dass es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe handelt, so dass die Länder regelungsbefugt sind. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Rundfunkbeitrags liegt laut BVerwG darin, dass die verfassungsrechtlich verankerte Rundfunkfreiheit eine Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk umfasst und der Beitrag die Rundfunkempfangsmöglichkeit abgilt. Bei Betriebsstätten und gewerblich genutzten Fahrzeugen beziehe sich der Vorteil auf die Möglichkeit der Nutzung des Programmangebots für die Erledigung betrieblicher Aufgaben, für die Beschäftigten und/oder für die Kunden. Ferner sei der Rundfunkbeitrag in seiner jetzigen Form zu rechtfertigen, da auch im nicht privaten Bereich – gerade durch die neuen Empfangsmöglichkeiten wie Smartphones, Tablets etc. – eine „Flucht aus der (früheren) Rundfunkgebühr“ vorgekommen sei und somit durch den neuen Beitrag eine Belastungsgleichheit der Erhebung der Rundfunkgebühr vermieden werden sollte. Die Höhe des Beitrags wiederum sei nicht zu beanstanden, weil sie (wie auch im privaten Bereich) eine angemessene Kehrseite des erlangten Vorteils für die Beschäftigten und Kunden darstelle.[259] Auch in diesem Fall sind Verfassungsbeschwerden in Vorbereitung.[260]

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Im Januar 2017 hat das BVerwG dann nochmals klargestellt, dass der Rundfunkbeitrag pro Wohnung, insbesondere also auch für Zweiwohnungen, erhoben werden darf, so dass ein Nutzer mit mehreren Wohnungen den Beitrag entsprechend mehrfach zu entrichten hat.[261]