Читать книгу La universidad latinoamericana en la encrucijada de sus tendencias - Claudio Rama Vitale - Страница 37

Los nuevos ámbitos de regulación están cambiando el eje de las tradicionales dinámicas universitarias. Ellas se manifiestan en funcionamientos sistémicos en la educación como derivación de la diferenciación institucional en condiciones de mercado, así como por la injerencia pública a través de financiamientos adicionales y condicionales. Pero además hay nuevas concepciones que están promoviendo procesos de estandarización de las condiciones de prestación de los servicios educativos, también a escala global, asociados a la internacionalización. Ello ha comenzado a plantear si estamos frente a la pérdida, el cambio o la reducción de la autonomía universitaria en la región. La estandarización, por definición, siempre reduce la libertad de los actores en cualquier mercado o ámbito social en el cual se introduce, con los riesgos implícitos de anular las fuerzas impulsoras de la innovación o las distintas diferenciaciones (pedagógicas, curriculares, institucionales, etc.). A escala global, pero con mucha más fuerza en la región dada la tradición autonomista, se produjeron fuertes debates y tensiones asociados a las leyes y normas por las cuales se han establecido diversas limitaciones a la autonomía al fijarse criterios de funcionamiento, admisión, contratación, estandarización, articulación o rendición de cuentas, y que muchas veces fueron vistos por las universidades autónomas como acciones que implicaban la pérdida de su tradicional autonomía. Este ha sido un proceso diverso pero continuo, cualquiera que haya sido la orientación pedagógica del Gobierno. En su inicio fue conceptualizado como de autonomía responsable, que planteaba el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas tal como se formuló en la Conferencia Mundial de Educación Superior promovida por la UNESCO en 1998. Posteriormente se desarrolló el concepto de autonomía condicional, que concebía que la autonomía solo podía ser ejercida con la condición de que la universidad cumpliese con las normas nacionales que eran superiores, más allá de que estas pudieran ser renegociadas permanentemente de acuerdo con la dinámica política (37).

Actualmente se plantean nuevos conceptos que podrían ser vistos como parte de un creciente proceso de desautonomización y que refieren a un nuevo contrato social entre las universidades y la sociedad, como lo ha planteado Brunner. Tales cambios están asociados tanto al proceso regulatorio interno y a la complejización de los sistemas terciarios como a la internacionalización de la educación superior y se han expresado en cambios en las relaciones entre las universidades y sus Gobiernos. Estas relaciones se han modificado desde el tiempo en que los gobiernos eran los gestores de las universidades, en el siglo XIX, a una nueva relación entre ambos a partir de las reformas de autonomía y el cogobierno. Posteriormente, en los años 70, en muchos países la universidad se posicionó como contrapoder de tipo gramsciano. En algunos países la autonomía se concibe completa respecto al Poder Ejecutivo y no frente a los poderes legislativos o judiciales, en tanto la rendición de cuentas se da solo a la sociedad. Actualmente se tiende a concebir una relación en la cual el Estado es el ámbito de formulación de las políticas, o la comunidad internacional, y las universidades se mueven en el marco de los límites y espacios que establecen esas regulaciones externas, en una relación que podría definirse como nueva autonomía o como autonomía acotada. En estos casos, también el motor de las reformas más significativas al interior de las universidades se comienza a focalizar externamente a las instituciones, dada su incapacidad de generar reformas significativas internas. Asociado a estos cambios se ha producido un lento pasaje del Estado docente al Estado evaluador, de una educación monopólica pública a una educación pública diferenciada, y a un sistema universitario de tipo dual complejo basado en la existencia de un sector público y uno privado, con múltiples diversidades internas. También de sistemas nacionales a sistemas con creciente presencia de matrícula, instituciones, currículo y financiamiento internacional, todo lo cual ha transformado la autonomía, que ahora está acotada a los nuevos ámbitos formuladores de políticas públicas, los que están reestructurando la relación tradicional entre universidades y Gobiernos.

La autonomía es una delegación que los Estados han realizado a través de leyes, mediante las cuales transfieren mandatos o cometidos desde los ámbitos ejecutivos a niveles administrativos inferiores, tal como son los de las universidades. Más allá de su contenido ideológico, político, simbólico e histórico, es la expresión de marcos normativos que han delegado funciones, tal como se dio en la región en la segunda parte del siglo XX. En cambio, en este siglo XXI pareciera que los Estados están inmersos en un proceso de retoma y de renegociación de esa delegación de atribuciones, de hecho o de derecho, en el marco de las nuevas realidades de la diferenciación institucional, de la mercantilización de la educación, de la búsqueda de políticas de equidad en el acceso y de la necesidad de promover un mayor desarrollo económico y un uso más eficiente de los recursos, así como del reconocimiento de las múltiples carencias en la gestión y en la calidad de las universidades en el contexto de las nuevas demandas sociales y económicas. Tal proceso está focalizado en marcos normativos nuevos, en un cambio en la organización institucional de los gobiernos en el sector, en la dinámica global de la educación y en la acción cotidiana del Estado por medio de su reglamentarismo, todo lo cual acota la libertad de las instituciones en el qué, cómo, cuándo, dónde, cuánto y a quién enseñar, invadiendo y transformando la tradicional autonomía. Para algunos el debate se coloca en la autonomía como requisito de la innovación, y en la regulación como la expresión de la homogenización. La autonomía para ellos tiene su fundamento último en la libertad que requiere el desarrollo de la ciencia, que es el fin último de la “modernidad”, y toda restricción a esa libertad afectaría indirectamente a toda la sociedad. Para otros es un tema de poder entre el Gobierno y las universidades, entre visiones globales públicas frente a intereses sectoriales universitarios, así como de la incapacidad de crear conocimientos sin alianzas con el Estado y el mercado, o de garantizar la calidad sin sistemas externos de supervisión o control frente a las tendencias endogámicas.

Como expresiones de esas regulaciones que implican procesos de desautonomización, podemos encontrar en los diversos países manifestaciones muy variables; pero todas parecen configurar una tendencia general hacia donde se desplazan las políticas, que podemos observar más allá de sus propias especificidades locales. Entre los diversos procesos en curso podemos visualizar las siguientes modalidades:

» Incentivos financieros a los docentes por medio de programas competitivos de mejoramiento de la calidad a cargo de los Gobiernos.

» Incorporación en los consejos universitarios de miembros externos en representación de los Gobiernos o de la sociedad.

» Establecimiento de normas nacionales o de los Gobiernos sobre los mecanismos y modalidades del acceso, carrera docente, egreso, currículo, apertura de ofertas académicas, etc.

» Evaluación y acreditación externa a cargo de agencias, con fuerte peso de autoridades gubernamentales, así como establecimiento de requisitos previos de autorización de ofertas con indicadores y estándares externos.

» Existencia de fondos públicos concursables competitivos de investigación, asociados a una clasificación de los equipos de investigación por parte de instituciones externas a las universidades.

» Establecimiento de criterios externos sobre la orientación de los gastos de las universidades y distribución de los fondos en función de criterios de políticas ministeriales.

» Obligación del licenciamiento profesional para el ejercicio laboral en registros o colegios.

» Jerarquización y valorización de las universidades a partir de rankings comparativos y competitivos internacionales, que fijan las variables de la calidad.

Desde la óptica pública, el rol regulador de los Gobiernos está definido en tanto expresión de la totalidad de la sociedad y de la necesidad de velar por los intereses colectivos de las mayorías frente a los intereses corporativos de las universidades o de sus diversos actores. Desde ese ángulo, la autonomía es vista además como un mecanismo que incrementa y reproduce las desigualdades sociales al imponer cada institución sus propias selecciones. Este es sin duda un problema global de la autonomía. En una reflexión, Geoff Whitty, especialista mundial en temas educacionales, director del Institute of Education de la Universidad de Londres, y Robert Cowen, experto en educación comparada, expresaron que en Gran Bretaña “las mejores escuelas son cada vez mejores y las escuelas postergadas ofrecen una educación cada vez más pobre”, y que “de ese modo la brecha de inequidad se agranda” (38). Ellos afirman que tal situación no ha cambiado en la última década y como parte del problema remiten a “la gran autonomía del sistema educativo británico [que] no ayuda, porque las escuelas pueden elegir a sus alumnos, y de esa manera, los estudiantes más rezagados quedan inevitablemente en las escuelas más postergadas”.

Hay por ende un núcleo de tensiones que derivan de cómo se ven los beneficios y los problemas que implican tanto la estandarización como la autonomía, que focaliza el debate sobre las delimitaciones de los respectivos cometidos y mandatos de universidades, Gobiernos, agencias de acreditación, asociaciones de rectores y organismos internacionales. La ministra de educación de Colombia, en el marco de este debate, refería para el caso de ese país que “gracias a los múltiples desarrollos jurisprudenciales, cada vez es más claro hasta dónde puede y hasta dónde no puede llegar el Estado en el ejercicio de sus labores de promoción, fomento y aseguramiento de la calidad, así como en las de inspección y vigilancia” (39). Allí las fronteras y los límites de esa tensión, en uno de sus componentes, están dados por los propios marcos normativos —que en ese país son de rango constitucional—. El rol del Estado es puesto de relieve por la ministra, al afirmar:

Como Gobierno, nos corresponde una responsabilidad quizás molesta pero necesaria. Es la de velar por la calidad del servicio prestado por las instituciones de educación superior. Este es más que un tema de protección de consumidores. (…) Es una obligación irrenunciable que hemos procurado emprender no de manera policiva, sino más bien dentro de un proceso de fomento, lo cual no debe excluir la imposición de sanciones, cuando a ello haya lugar. No podemos ceder en el empeño de garantizar a los estudiantes y a la sociedad en general programas académicos de buena calidad en instituciones de buena calidad. (…) [pero] por desgracia, ante algunas de las iniciativas (…) orientadas a garantizar la calidad, algunos han interpuesto el escudo de la autonomía. (…) Nos parece que es una perversión de su filosofía [de la autonomía] el pretender utilizarla como escudo de deficiencias (40).

En el marco de estas concepciones, es clara la concepción gubernamental sobre los límites de la autonomía universitaria; límites dados por los temas de aseguramiento de la calidad y de la protección de los derechos de los estudiantes y de la sociedad, donde el Estado actúa para cautelar los derechos de la ciudadanía de acceder a una educación de calidad, fiscalizando a las universidades para que estas preserven esos derechos, lo cual —en general— en la región se hace a través del estímulo, sin que tampoco se obvie la sanción. Estas discusiones estuvieron asociadas a la aprobación de las leyes en toda la región, y muchas se expresaron tanto en debates académicos como en recursos judiciales.

El caso de Argentina es particularmente interesante por el peso del sector público, la tradición autonomista como cuna del movimiento de Córdoba, de 1918, y por haber sido el centro de una de las primeras discusiones. En 1995, al mismo tiempo, se creó por ley tanto un organismo público de fiscalización y control, como una agencia de aseguramiento de la calidad. Luego de sancionada la Ley de Educación Superior (Ley 24521), la Universidad de Buenos Aires (UBA) se presentó ante la justicia contencioso-administrativa para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de algunos artículos de la norma en cuestión, argumentando que a través de ellos se desplazaba y sustituía la potestad normativa autónoma de las universidades y se quebrantaba la Constitución (41). Más allá de la diversidad de objeciones específicas, el escrito de la UBA se concentra en sostener que la facultad que posee el Congreso de la Nación para dictar leyes de educación superior es limitada por valores superiores, como la autonomía; en la discusión sobre el grado de definición del término “autonomía” y en su alcance y, finalmente, en el rol del Estado de garantizar la protección del consumidor y la igualdad de oportunidades. El debate posterior incorporó otros dos conceptos separando el Gobierno y las universidades: por un lado, se planteó razonando en términos de sistema universitario más que de instituciones universitarias aisladas; por el otro, se diferenció entre la facultad de otorgamiento del título en el marco de la libertad de aprender y de enseñar, y la habilitación para el ejercicio profesional que pone en manos del poseedor temas como la vida, la libertad o la fortuna de las personas. En estos argumentos se sustentaba la legitimación de la regulación pública y se habría el camino para el licenciamiento.

El pasaje de una educación superior pública monopólica hacia dinámicas sistemáticas de enseñanza como resultado de la diferenciación institucional tanto pública como privada, aun cuando en general se está expresando en un nuevo rol del Estado, también está derivando en una transformación de la tradicional autonomía de cada universidad, hacia una autonomía sistemática, en la cual las universidades propenden a que algunas de sus acciones sean resultado de decisiones colectivas ya no propias o impuestas por terceros. Ello se ha expresado en la creación de consejos de rectores de universidades públicas con lógicas sistémicas. En algunos países como Bolivia, Argentina, Perú, Paraguay, Ecuador y Costa Rica estos tienen algunos mandatos legales. Sin duda, el más evolucionado es el de Bolivia (que reúne a 12 universidades), país donde el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) tiene rango constitucional como órgano colectivo (42). Este organismo inclusive ha logrado establecer una estructura de distribución del gasto público altamente igualitaria entre las diversas universidades en función de su cantidad de estudiantes. En Argentina, Paraguay y Brasil su rol es fundamentalmente político y de negociación ante los gobiernos, y de designación de representantes en las agencias de acreditación y en otros organismos. En el caso de Ecuador, el organismo regulador era colegiado con representación de diversas instituciones, pero donde el mayor peso respondía a representantes de las universidades públicas y privadas y, desde la nueva ley de educación superior, en el 2010, solo está compuesto por académicos y representantes de Gobierno en el marco de un enfoque que propende a que los regulados no sean los reguladores. En este caso la regulación de la educación superior es de carácter sistémica tanto para el sector público como para el privado. En Costa Rica (ahora con cinco universidades) tienen una dinámica sistémica de acción más desarrollada en términos de que negocian colectivamente a través de convenios quinquenales con el Poder Ejecutivo, resuelven colectivamente la creación de programas y han tenido varias iniciativas conjuntas. En materia de acreditación han promovido la creación de una agencia de aseguramiento de la calidad, transfiriendo parte de su autonomía individual, de su propia soberanía, a ese ámbito institucional de calidad. En Perú, la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) reunía a todas las universidades, y tenía un rol significativo en la certificación y registro de los títulos, en la designación de múltiples representantes en diversos ámbitos públicos, en la intervención de universidades con problemas y participaba indirectamente en la aprobación de nuevas universidades y sedes. Desde el 2014, en marco legal se ha transformado conformándose una superintendencia con representantes académicos y de gobierno. En Panamá, por su parte, las universidades públicas se han integrado en el marco de un ámbito colectivo que fiscaliza a las universidades privadas, como derivación de una sentencia judicial que claramente estableció que la Constitución facultaba a todas las universidades a ejercer el rol que, cuando era monopólica, le correspondía a la Universidad de Panamá y que fue reafirmado en la ley de creación de la agencia de evaluación y acreditación (CONEAUPA) en el 2007, y que se mantiene en el proyecto de ley actualmente en discusión. En Honduras, en el 2007, el proyecto de creación del Consejo de Educación Nacional también plantea la transferencia de los roles y cometidos de fiscalización y control de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) a un ámbito en el cual están representadas todas las universidades públicas, que actualmente son seis. Allí, las restantes universidades públicas y privadas (19) han planteado un proyecto de ley para quitarle el rol decisor a la UNAH.

Sin embargo, no todos los procesos de diferenciación del sector público conducen a modalidades de ejercicio de la autonomía a través de acuerdos y dinámicas de carácter sistémico. En Venezuela, por ejemplo, las universidades públicas creadas posteriormente a la ley de 1971 son de carácter experimental, y con más intensidad en todas las nuevas instituciones creadas en 2007, al transformarse múltiples instituciones terciarias en universidades. Se articulan sobre marcos normativos en los cuales se carece de autonomía y muchas de sus decisiones, hasta inclusive el nombramiento de sus rectores, finalmente son resorte del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación Superior.

La carencia de autonomía es muy amplia en toda la región para las llamadas instituciones no universitarias que se han expandido en el marco de la diferenciación institucional y la expansión de nuevas demandas de la sociedad y que, alcanzando hasta comienzos del siglo el 23 por ciento de la cobertura de la matrícula terciaria, están totalmente supeditadas a la fiscalización y control gubernamental. Ello muestra que la tradicional autonomía, aún en lenta transformación, está reservada a algunas instituciones que son las que pueden, inclusive, seguir ejerciendo áreas de su tradicional autonomía, aunque ya carezcan de los marcos normativos de antaño. En Brasil, las universidades federales tienen una relativa autonomía e inclusive sus rectores son finalmente nombrados por decreto del presidente. Cabe preguntarse entonces cuánta es la dimensión real de la matrícula global terciaria localizada en instituciones universitarias autónomas: tal vez no más del 15 por ciento.