Читать книгу La universidad latinoamericana en la encrucijada de sus tendencias - Claudio Rama Vitale - Страница 38

Es difícil encontrar un claro escenario de tendencias únicas en las reformas de la educación superior, en tanto existe una amplia y compleja diversidad de orientaciones. Es claro que el escenario cambió radicalmente: la democracia está instalada en la región y las universidades han perdido su eje como espacio de lucha democrática. La diferenciación institucional ha determinado que ellas ya no pueden asumir la totalidad de las demandas de acceso, ya que las carencias financieras y las demandas de calidad han impuesto políticas selectivas. La proliferación institucional ha planteado la necesidad de regulaciones públicas y la propia globalización ha promovido también estándares internacionales compartidos de funcionamiento de la educación superior. En este sentido se abren nuevos derroteros del debate sobre la autonomía y las tendencias de las transformaciones futuras de la educación superior. Sin embargo, más allá de la diversidad de estrategias propias, la tendencia más marcada de las reformas está dada por su supeditación a los marcos que fijan las políticas y los estrechos espacios en los cuales se pueden dar las reformas internas. Ello, más allá de que históricamente las universidades han tenido dificultades en instrumentar reformas a su interior y que sus fuerzas transformadoras internas muchas veces han quedado bloqueadas en la fragmentación, la burocracia universitaria y la necesidad de unanimismos difíciles de conseguir, o han sido extremadamente lentas.

Uno de los ejes centrales de las reformas pasa por reconstruir la capacidad de gerenciamiento en instituciones de cogestión burocráticas y muy fragmentadas académicamente. En un estudio sobre las universidades innovadoras del siglo XXI, Burton Clark refiere que ello ha estado dado por el reforzamiento de la gestión ejecutiva, la expansión en la periferia de la universidad de nuevas unidades de gestión para la búsqueda de fondos, la gestión de la propiedad intelectual, las transferencia tecnológica y contactos interindustriales en un proceso de diversificación financiera. A través de unidades localizadas entre departamentos, escuelas y centros de estudios, se propende tanto a una amplia diversificación de sus fuentes financieras como a una integrada y compartida cultura empresarial e innovativa al interior de la universidad, lo cual requiere además de una estimulante participación del cuerpo académico (43). En la región existen algunas de esas iniciativas, sin embargo, lo dominante son procesos de reforma limitados por baja innovación con determinantes impuestas por los Gobiernos, la existencia de una urdimbre legislativa que restringe la capacidad de mando ejecutivo, la dificultad o incapacidad de diversificar los recursos financieros y un reducido marco gerencial en la gestión institucional, por el peso de la unidad académico-política en la gestión.

Desde los años 70 y variando en cada país en función de políticas, ideologías y recursos financieros, el objetivo de incrementar la cobertura que había caracterizado la dinámica de la educación superior se transformó lentamente al transferirse una parte significativa de la creciente absorción de bachilleres hacia nuevas instituciones, primero públicas y luego privadas en la mayor parte de la región. Esta estrategia se realizó por medio del establecimiento de mecanismos restrictivos al ingreso automático a las universidades y el incentivo a la creación de otras ofertas. Recursos escasos y necesidades infinitas, base de la economía mercantil para asignar y restringir el acceso a los bienes y servicios a través de los precios que ajustan demandas y ofertas, en el caso de la educación superior en América Latina, al mantener la gratuidad estableció las limitaciones en accesos diferenciados con base en conocimientos a través de una restricción selectiva al consumo de dichos servicios educativos en función de ingresos económicos y, por ende, una selección social al ingreso a las universidades autónomas latinoamericanas y también —derivado de ello— un mejoramiento de su calidad al detener la masificación sin límites.

Tal proceso de diferenciación universitario fue expresión de una política pública que buscó quitarle el monopolio del servicio educativo superior a las universidades autónomas, abrir espacios a la acción privada y de otras modalidades y niveles públicos y, al tiempo, ayudar a darle flexibilidad a los desarrollos disciplinarios al facilitar el uso de mecanismos de mercado al asignar recursos, todo lo cual sentó una nueva lógica de la educación superior desde los años 80. A partir de esta selección de ingreso, el núcleo central de las orientaciones de las universidades públicas cambió radicalmente, al no estar estas asociadas a canalizar la expansión de la matrícula y la masificación del ingreso. El eje de sus problemas —y con ello el establecimiento de las prioridades de sus políticas internas— varió radicalmente y por ende también sus lógicas y orientaciones estratégicas. Sin embargo, aun cuando es difícil establecer claramente una visión del panorama futuro y de cuáles serán las características distintivas de las universidades públicas en el siglo XXI, es posible empezar a visualizar un pasaje de los ejes de las reformas desde determinantes internos de las instituciones hacia políticas de reformas gestadas externamente a ellas, y desde dinámicas orientadas a la masificación hacia políticas focalizadas en la calidad, en la oferta de postgrados y en la investigación.

Este pasaje desde impulsos internos hacia imposiciones externas es derivado de realidades sistémicas en la educación superior que comienzan a imponer políticas colectivas por encima de las instituciones. Así, los ejes de las políticas se focalizan en los problemas centrales compartidos de la educación superior —los cuales mayoritariamente provienen de la diferenciación institucional— que han incentivado los problemas de articulación y de recorrido, de una fuerte diferenciación de la calidad como derivación de la formación de circuitos diferenciados de calidad, de las inequidades derivadas de la elitización de las universidades públicas y de las restricciones de acceso de tipo económico a la educación pública.

Las reformas, aún acotadas, no tendrán una única orientación. En los países donde la universidad pública no estableció significativas barreras de ingreso y, por consiguiente, donde las instituciones privadas se articularon como instituciones de elite ante la fuga de las clases medias y altas hacia la educación privada, los ejes de las potenciales reformas se continuaron focalizando en sus líneas tradicionales y más intensamente en la regionalización de la matrícula, la reducción de los niveles de deserción, repetición y abandono y en la obtención de adicionales financiamientos públicos para mantener la expansión de la matrícula, como son los casos de Argentina, República Dominicana, Panamá y Uruguay y, asociado a los accesos de los indígenas, Bolivia.

Sin embargo, será en el marco del modelo dual con restricciones de acceso irrestricto a la educación superior en las universidades públicas, que es el más generalizado en la región, donde finalmente se establecerán los nuevos derroteros de los caminos universitarios, los cuales necesariamente serán altamente diferenciados. Para unas instituciones los problemas se localizan en la gestión y en la capacidad de gobernabilidad de las instituciones y, por ende, en el poder a su interior dada la cogestión y la dispersión de los centros de poder. Para otras, en el marco de la continuación de la expansión de la cobertura, los problemas derivan de las limitaciones del financiamiento público y su necesidad de financiamientos adicionales. Sin embargo, en general para las universidades que han puesto restricciones de ingreso, el eje de su acción tenderá a focalizarse en cómo incrementar la calidad, que implica un mayor incremento de los costos y por ende la necesidad de obtener más recursos públicos y una diversificación financiera ante la restricción al cobro de la matrícula, como son los casos de Perú, Costa Rica, México, Guatemala, Bolivia, Panamá, Uruguay, Brasil y ahora Ecuador. Aquellas instituciones que se focalicen en la búsqueda de aumentar la calidad avanzarán necesariamente hacia las dinámicas educativas de la sociedad del conocimiento al promover los postgrados, la virtualización de la enseñanza, la internacionalización, la educación permanente y la investigación. Los datos muestran claramente que, en general, la universidad pública autónoma latinoamericana, al restringir los ingresos en función de selecciones con base en la calidad, desde fines de los 70 comenzó a elitizarse estructurándose como un mecanismo para transferir recursos públicos hacia los sectores procedentes de los quintiles de mayores ingresos. Actualmente, en general en la región en ese camino se tiende a un desarrollo más orientado hacia la calidad y hacia una mayor gobernabilidad, con las complejas situaciones que esta estrategia tiene para implantarse. En este modelo en proceso de construcción, la tensión proviene además de la equidad y de ella derivan algunas políticas para favorecer el ingreso a los grupos discriminados por medio de cupos (Brasil, para personas “pretas”), o de educación a distancia (México o Colombia). Sin embargo, más allá de que algunas universidades estén buscando crear políticas y mecanismos de acceso a sectores excluidos, la construcción de la equidad en la educación superior comenzó a ser una responsabilidad de los Gobiernos, los cuales están generando en toda la región diversas instituciones, políticas o modalidades para propender al acceso de los sectores tradicionalmente excluidos. Muchas universidades, públicas y privadas, por su tradición y sus valores, están intentando políticas de equidad por medio de acciones compensatorias, y a través del desarrollo de modalidades no presenciales o de la apertura, acotada, del acceso a sectores antes marginados (con becas, cupos o servicios sociales), al tiempo que también buscan concentrarse en la necesidad de expandir y preservar una mayor calidad. Pero ello se torna complejo de asumir al interior de una misma institución, dado el creciente abismo entre equidad y calidad.

La diversidad de opciones no es infinita. El cuadro anexo nos muestra algunos de los ejes de las posibles reformas y caminos de las universidades, que están acotadas claramente por sus propias realidades y las políticas públicas.

Sin embargo, más allá de las intencionalidades de las universidades públicas, las reformas en general se insertan en lógicas sistémicas, en tanto la diferenciación institucional creó una realidad dispersa, diversa, contradictoria, desigual, y donde el sistema político y académico ha puesto el acento de sus visiones y propuestas en la necesidad de estándares comunes y dinámicas de articulación en el marco de la construcción de sistemas de educación superior. Así, la política se ha orientado a la necesidad de la homogenización de los niveles de calidad, de las instituciones, de las carreras docentes, de los niveles de evaluación, de las certificaciones, de las cargas horarias o de los requisitos de egreso, reconociendo en ese contexto las diferenciaciones y jerarquizaciones de las distintas instituciones de educación superior. Ello ha colocado el eje de las políticas, y por ende de las reformas, en la estandarización con un creciente peso de los Gobiernos en la formulación e instrumentación general de la política, más allá de que siempre la ejecución final y específica de dicha política recaerá al interior de las universidades que ven nacer, sin mucho placer, procesos de desautonomización.

La estandarización es un fenómeno social derivado del desarrollo científico y tecnológico (44). Su sustentación descansa en la búsqueda de facilitar las compatibilizaciones en contextos de innovaciones tecnológicas, propende a facilitar el rápido aprovechamiento colectivo de los avances tecnológicos, acota los límites de la competencia empresarial y limita la “destrucción creativa” de las innovaciones. Sin embargo, existen determinaciones de los procesos de estandarización vinculados a los aspectos sociales. En este sentido, la estandarización en la educación se conforma como el instrumento para promover políticas de equidad, de igualdad de oportunidades y de articulación al interior de los sistemas universitarios heterogéneos y desiguales de la región. A ello cabe también agregar en forma destacada las demandas provenientes de la economía para incentivar los intercambios académicos en la globalización y que, en lo propiamente educativo, se asocian a la mercantilización y a la internacionalización de la educación. En los ámbitos educativos, los estándares se están traduciendo en el establecimiento de criterios de evaluación y acreditación, en la fijación de mecanismos de ingreso nacionales a las instituciones mediante pruebas, en criterios de egreso en términos de créditos requeridos, tesis, o exámenes finales, en requisitos curriculares de los niveles académicos de las diversas titulaciones de pregrado y postgrado y en procesos de evaluación de docentes, instituciones y programas. Ello se ha establecido en una enorme multiplicidad de instructivos, formularios y normas de cumplimiento obligatorio emanados de los ministerios, de otros organismos gubernamentales o de las agencias nacionales o subregionales de aseguramiento de la calidad, que se han ido creando en estos años en la región. El reforzamiento del Estado y la creación de ámbitos especializados y facultados a imponer sus decisiones en la educación superior es parte de este proceso de establecimiento de regulaciones obligatorias que, además, imponen modalidades de colaboración interinstitucional para facilitar la articulación o la movilidad al interior de los sistemas académicos, y que marcan el escenario de la nueva concepción de la autonomía que caracterizará al siglo XXI.

36- Rama, C. (2006). La tercera reforma de la educación superior en América Latina y el Caribe. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

37- Tapper, E. R y Salter, B. G. (1995). “El concepto cambiante de la autonomía universitaria”. Publicado originalmente como “The Changing Idea of University Autonomy”, Studies in Higher Education, Vol. 20, n.o 1. Traducción del inglés por Carlos María de Allende.

38- La Nación, boletín digital del IESALC n.° 62. www.iesalc.unesco.org.ve

39- “Autonomía universitaria” (2004). Palabras de la señora ministra de educación nacional en el Foro Internacional sobre Autonomía Universitaria. En Memoria. Bogotá: Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN).

40- Asociación Colombiana de Universidades (2004). “Autonomía universitaria: un marco conceptual, histórico y jurídico de la autonomía universitaria y su ejercicio en Colombia”. En Memoria, Bogotá: ASCUN.

41- Fonocchiaro, A. (2004). UBA c/ Estado Nacional. Un estudio sobre autonomía universitaria. Buenos Aires: Prometeo 3010.

42- El Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) es el organismo central del Sistema de la Universidad Boliviana, de acuerdo al Art. 185 de la Constitución Política del Estado. Planifica, programa, coordina y ejecuta las disposiciones del Congreso Nacional de Universidades y las Conferencias, en estricta sujeción al Estatuto Orgánico de la Universidad Boliviana. El CEUB representa a la Universidad Boliviana ante los poderes del Estado, así como ante organismos internacionales, universidades extranjeras y ante cualquier instancia con la que la Universidad Boliviana requiera relacionarse; de conformidad con lo dispuesto por el Artículo 185 de la Constitución Política del Estado y los artículos 26 y 27 del Estatuto Orgánico de la Universidad Boliviana. http://www.ceub.edu.bo/ceub/presentacion.html

43- Clark, B. (1998). Creating Entrepreneurial Universities, Organizational Pathways of Transformation. Reino Unido: Bergamon, IAU Press.

44- Pastor Angulo, M. (2006). Educación y estandarización y tecnologías. Guadalajara: Universidad de Guadalajara Virtual.