Читать книгу Derecho de gracia y constitución. El indulto en el estado de derecho - Enrique Fliquete Lliso - Страница 16

No cabe obviar que el constituyente no regula ninguno de los aspectos esenciales del derecho de gracia. Pese a la clara trascendencia constitucional de esta institución, tan solo la contempla como función, lo cual advierte de la remisión implícita a un concepto y un contenido del derecho de gracia que está prefijado en el ordenamiento –o cuanto menos, obra en el acervo jurídico del Estado–. Y el concepto y contenido lege data es, respecto al indulto particular, el que regula la Ley de 1870.

Así, el derecho de gracia no se puede crear –desde la nada– mediante una ley, sin sujeción a una previa conceptualización constitucional de la institución. La Constitución necesariamente parte de un concepto del derecho de gracia, aunque ni lo explicite ni lo defina en ninguno de sus aspectos fundamentales, pues no se puede concebir que se reconozca el derecho de gracia sin la existencia de una referencia previa que pueda desarrollarse en la ley a la que remite el art. 62.i). No puede, por ello, plantearse la configuración legal del derecho de gracia como cláusula en blanco a favor del legislador ordinario.

Sí que parece claro que el derecho de gracia tiene al menos, un mínimo contenido referenciado en la Ley de 1870: el indulto particular, como institución que forma parte del derecho de gracia. Como se ha dicho, con la prohibición de autorizar indultos generales se advierte la posibilidad de que se puedan autorizar otros actos, que sean ejercicio del derecho de gracia, y que no sean indultos generales. Y dentro de los indultos no generales se encuentra el indulto particular, regulado en la Ley de 1870. Lo que la norma decimonónica dice sobre el indulto particular es punto de partida para identificar el significado, naturaleza y alcance de una de las instituciones que integran el derecho de gracia –pero no la única–: el indulto particular.

De esta forma, la Constitución parte del concepto y contenido del indulto particular, establecido en la Ley de 1870. Algunos aspectos de la institución en tal regulación son necesarios y además esenciales para entender el derecho de gracia contemplado en el art. 62. i).

La configuración del indulto particular en la Ley de 1870, en algunos aspectos, condiciona las posibles regulaciones del derecho de gracia. Hay elementos en la Ley de 1870 tenidos en consideración por el constituyente para afirmar la institución, y que son esenciales a efecto de alcanzar la cualidad de intangibles, al formar parte de la naturaleza misma de la gracia y, por ello, serían los elementos de partida para su regulación legal, pues son las premisas previas del constituyente; pero otros no parecen resultar esenciales para determinar el ser del derecho de gracia. Habrá que establecer qué elementos son los que determinan la naturaleza de la institución del indulto, y qué otros son accesorios –o mutables– en orden a su ejercicio.

Por una parte, que el indulto es manifestación del derecho de gracia, pues así se intitula la Ley de indulto de 18 de junio de 1870: “Reglas para el ejercicio de la Gracia del Indulto”. Que dentro del derecho de gracia se incluye tanto el indulto general como la amnistía (pues se les denominan “gracias generales” en la Exposición de Motivos y, además, el propio art. 62.i) excluye a los indultos generales de poder ser autorizados en ejercicio del derecho de gracia) y, por tanto, junto al indulto particular, son las tres manifestaciones que se reconocen de la gracia en dicha Ley. Y, además, que la gracia se identifica con el término prerrogativa86.

También en la Exposición de Motivos de la Ley de 1870 advertimos los efectos de la gracia del indulto particular: eximir el cumplimiento de las penas87. Y expresamente, en su texto articulado, establece los efectos del indulto, tanto el parcial como el total, en su art. 4:

“Será indulto total, la remisión de todas las penas a que hubiese sido condenado y que todavía no hubiese cumplido el delincuente; Será indulto parcial la remisión de alguna o algunas de las penas impuestas, o de parte de todas las en que hubiese incurrido y no hubiese cumplido todavía el delincuente”.

Pero si bien el texto de la Ley de 1870 hace referencia, en diferentes ocasiones, a los efectos del indulto, solo en su Exposición de Motivos aparece el concepto del perdón relacionado con la gracia. Y lo hace, respecto al perdón del ofendido, como requisito para la concesión del indulto por un delito privado88. Asimismo, se establece la justificación de la institución del indulto en la inflexibilidad de la norma y el rigor de los Tribunales que, por justicia o equidad, deben atemperarse89.

La naturaleza de la gracia es la de un acto ajeno a la norma, pues el acto de conceder el indulto no está sometido a pautas imperativas en su contenido material, ya que se convertiría en un acto reglado, y solo puede ser ejercicio por quien tiene el poder de castigar, puesto que el indulto es una excepción al castigo. Y aunque la Ley de 1870 intenta condicionar el ejercicio del indulto en el sometimiento a criterios de justicia equidad y utilidad pública90, la referencia a tales principios resulta ajena a toda objetividad en su aplicación, por lo que no puede conformarse como una pauta o regla normativa para el ejercicio del indulto.

El perdón debe referirse a una pena impuesta en sentencia firme. El art. 2.1 de la Ley de indulto de 1870, exige que solo puedan ser indultados los procesados criminalmente condenados por sentencia firme91. Distingue tal requisito a otros supuestos de la gracia, pues el requisito de firmeza de la condena no concurre en la amnistía ni en el indulto general, que pueden acordarse sin haber recaído sentencia, incluso sin que se hubiese celebrado juicio, pudiendo ser beneficiarios de la amnistía y del indulto general incluso en la fase de diligencias previas.

La justificación de la inexigibilidad de sentencia firme en la amnistía y el indulto general, deberá encontrarse en los efectos de ambas formas de gracia respecto a la ley penal, puesto que con ellas se produce la “derogación transitoria de la ley penal”, según así indica la Exposición de Motivos de la Ley de 1870; tal derogación transitoria afecta al reo tanto en la fase inicial del proceso penal, como en la intermedia y en el juicio oral y, por supuesto, a las condenas impuestas en sentencia firme. La derogación de la ley penal determina la inexistencia de tipo penal con efectos retroactivos y de forma transitoria, por lo que no siendo delito un hecho por no existir norma penal que lo tipifique –por haber sido derogada–, no puede seguirse el procedimiento contra el imputado o procesado.

En el caso del indulto particular, éste no opera respecto a la norma penal, sino sobre la ejecución de pena impuesta. El perdón exige que se haya cometido la falta que es el objeto del perdón. Y para que una pena sea remitida o conmutada, es necesario que ésta haya sido impuesta en sentencia firme.

Los efectos del indulto pueden ser la “remisión” de la pena y, también, según el último apartado del mismo art. 4, la “conmutación” de la pena:

“Se reputará también indulto parcial la conmutación de la pena o penas impuestas al delincuente en otras menos graves”.

En la Ley de 1870 se identifica al indulto, en sus efectos, con otras instituciones ya reguladas en la normativa penal, que están sometidas a determinados requisitos tasados en ley cuya competencia para acordarlas reside en los jueces y tribunales.

La diferencia entre el indulto y la remisión o la conmutación de la pena no se encuentra en los efectos que suponen para la pena, que son los mismos, sino en que el indulto determina el alejamiento absoluto de la norma penal, respecto al poder competente que acuerda el indulto –y sus efectos en la pena– y los motivos para autorizarlos, que son ajenos a los regulados en la ley penal. Un procedimiento diferente –el del indulto–, cuya competencia corresponde a un poder diferente, con un significado distinto –el perdón, acto graciable, ajeno, en lo material, al derecho– con el mismo resultado: la remisión y conmutación de la pena.

Otros elementos constitutivos del indulto, en la Ley de 1870, son los que se denominan “condiciones tácitas”92, en su art. 15:

a.– Que el indulto no perjudique los derechos de terceras personas.

b.– Que en los indultos de delitos particulares sea oída la parte ofendida.

El carácter tácito parece determinar su valor consustancial, propio de la naturaleza del indulto. No parece entenderse de otra forma el sentido tácito de tales requisitos respecto a los requisitos que resultan expresos en la propia ley. Se plantean como condictio sine quae non, por lo que su no concurrencia impide, no solo acceder a la petición de la gracia, sino también, conocer de ella.

La no afección a terceros y la audiencia al ofendido determinan que el indulto no puede suponerles un perjuicio que sea consecuencia del beneficio que implica su concesión. No cabe conceder el perdón si con él se afectan los derechos de terceros, de forma que la gracia debe resultar inocua, tanto para terceros, como para la sociedad. Una afección que, para su virtualidad, deberá producirse en la esfera de sus derechos y como consecuencia directa de la concesión del indulto. No caben pues daños hipotéticos, sino expresos.

Igualmente, habría que excluir de los posibles perjuicios a terceros el propio hecho de no cumplimiento de la pena, porque el cumplimiento de las penas no genera un derecho individual. No existe un derecho subjetivo a que la condena se cumpla, diferenciándose éste del derecho a que se ejecute lo juzgado (24 CE). La Ley de 1870 pretende dotar al indulto de la naturaleza de título ejecutivo, y por ello considera que su concesión es una forma de conclusión de los trámites de ejecución de lo juzgado93. Pero, y, por otra parte, el cumplimiento de la pena no supone, en sí mismo, ningún derecho a favor de terceros. Por tanto, su no cumplimiento, por sí mismo, tampoco puede determinar la afección a derechos de terceros nacidos por la expectativa del cumplimiento de la pena. Tienen que ser derechos preexistentes a la condena y su cumplimiento, o independientes a éste los que, de alguna forma, se vean afectados.

El cumplimiento de la pena es la consecuencia de un actuar delictivo, prevista en norma penal, donde es la sociedad –el Estado– quien ostenta el único interés para exigir el cumplimiento de la condena –la finalidad de la pena del art. 25. CE, determina que es la sociedad la que interesa la reinserción del individuo y, por tanto, el cumplimiento de la pena encierra un interés público–. Es por ello por lo que el indulto solo sería comprensible si el cumplimiento de la condena no resultase necesario a los efectos de la finalidad de la pena impuesta (la reeducación y la reinserción social), pues, caso contrario, se estaría perjudicando el interés del Estado en alcanzar la reinserción del condenado.

También es exigible la audiencia al ofendido en los delitos particulares previstos en la ley penal94. En tales delitos, que solo son perseguibles a instancia de parte, hasta el último de los momentos del procedimiento, tiene el particular ofendido el poder de disposición del objeto del proceso para evitar la condena mediante su perdón. Pero una vez impuesta la pena, el particular deja de tener la facultad de disposición sobre su cumplimiento, aunque se le considera parte interesada en el expediente de indulto. La persecución del delito pertenece al ámbito de decisión del particular, pero el cumplimiento de la pena es una cuestión de orden público, motivo por el cual la oposición del ofendido a la concesión del indulto no tiene carácter obstativo, siendo solo preceptiva su audiencia.

Otro elemento esencial de la gracia del indulto es su irrevocabilidad. Respecto a esta característica la Exposición de Motivos la considera una nota determinante de la naturaleza de la institución95. Igualmente, el art. 18 de la Ley de 1870 indica que:

“La concesión del indulto es por su naturaleza irrevocable, con arreglo a las cláusulas con que hubiere sido otorgado”.

El legislador de 1870 parece querer dotar del valor de cosa juzgada a la decisión de indultar. La fundamentación hunde sus argumentos en la raíz religiosa del perdón –“intereses más sagrados”– y en “los principios más elementales de justicia”. Se evidencia así que la gracia del indulto es una institución que excede del ámbito jurídico en su justificación, para adentrarse en el terreno de lo trascendente.

La irrevocabilidad debe entenderse respecto al acto válido y ajustado al procedimiento legalmente establecido. La validez del acto que concede el indulto se rige por las normas propias del Consejo de ministros, como órgano colegiado, por lo que los vicios de nulidad que concurriesen en el acto de concesión determinarían la nulidad del Real Decreto en el cual se materializa el indulto. Igualmente, y en lo referente al procedimiento legalmente establecido en la Ley de 1870, la omisión de los trámites que normativamente se prevén para la concesión del indulto, determinarían la nulidad de éste.

Sin embargo, si el acto de concesión (y también el de su denegación) se han ajustado al procedimiento, en todos sus trámites, el contenido material de la decisión adoptada no será susceptible de fiscalización. Si bien será la concesión del indulto, pero no su denegación, la que gozará de la irrevocabilidad que proclama la Ley de 1870 como consustancial al ejercicio del derecho de gracia, y que producirá efectos erga omnes, con valor de cosa juzgada y de inmediata ejecutividad. La denegación del indulto no es pues, esencialmente, irrevocable, según la Ley de 1870.

Por último, la Ley de 1870, considera imprescindible la participación del tribunal sentenciador en los trámites del indulto, aunque no residencia en éste la facultad decisoria, pues su opinión es preceptiva pero no vinculante para la concesión del indulto. El tribunal participa tanto en la instrucción del procedimiento96 –entre otros, arts. 23 y 25–, como en la aplicación97 de la gracia –esto es en la ejecución de su concesión–. Y determina que es el poder Ejecutivo, en su conjunto, como Consejo de Ministros, quien tiene la competencia para acordar el indulto98.

Merece especial consideración la trascendencia de la valoración que realice el Tribunal sentenciador para la concesión del Indulto. El art. 11 de la Ley de Indulto establece que:

“El indulto total se otorgará a los penados tan sólo en el caso de existir a su favor razones de justicia, equidad o utilidad pública, a juicio del Tribunal sentenciador”.

Por su parte, el art. 2.3 de la Ley al excluir al reincidente de la posibilidad de obtener el indulto, prevé que la concurrencia de razones de justicia, equidad o conveniencia pública puede permitir el Indulto, a juicio del Tribunal sentenciador:

“Se exceptúan de lo establecido en el artículo anterior: 3°. Los reincidentes en el mismo o en otro cualquier delito, por el cual hubiesen sido condenados por sentencia firme. Se exceptúa, sin embargo, el caso en que, a juicio del Tribunal sentenciador, hubiese razones suficientes de justicia, equidad o conveniencia pública para otorgarles la gracia”.

La única conclusión que puede extraerse del textual tenor de la ley de Indulto es que la apreciación de la existencia de razones de justicia, equidad o utilidad pública, para la concesión de un Indulto total, o para el Indulto de reincidentes, corresponde, de forma, exclusiva, al Tribunal sentenciador. Y tal apreciación es condictio sine quae non para la concesión del Indulto.

El ejercicio material del derecho de gracia, en el indulto particular, es competencia del poder Ejecutivo, por establecerlo así la Ley de 1870. No de un ministro, sino del órgano colegiado que, según la Constitución, individualiza tal poder99. Pero tal atribución no es en sí misma, esencial a la naturaleza de la gracia. El titular histórico de la gracia –el derecho del rey soberano–, perdió el haz de facultades que tradicionalmente le eran reconocidas por tal condición soberana, en pro de su distribución entre los tres poderes del Estado, desde el nacimiento del Estado liberal de Derecho, y hasta la actualidad.

La determinación competencial a favor del Ejecutivo respecto al ejercicio del derecho de gracia no parece tener una justificación en la naturaleza misma de la gracia –pues es un acto de soberanía del Estado–, sino en la misión ejecutiva que se irroga al Gobierno, respecto a las decisiones de Estado. No obstante, tal atribución no determina un elemento que se presuponga de una intangibilidad manifiesta en cuanto a la esencia de la gracia, como para considerarla inherente a ésta.

Antes al contrario. La misión constitucional de juzgar y ejecutar lo que se juzga, permitiría al poder Judicial una atribución competencial sobre el derecho de gracia, no solo posible sino también correcta o adecuada. Como también lo sería, sin merma en la naturaleza de la gracia, que la excepción en la aplicación de las normas penales, en lo referente a sus efectos, fuese una facultad del poder Legislativo, pues de él emanan las normas penales y, por tanto, de él podrían emanar sus excepciones. O la coparticipación de diferentes poderes a través de sus órganos, incluso la atribución competencial a otros órganos constitucionales, puesto que la esencia de la gracia no se encuentra en el órgano que la acuerda sino en que a éste se le atribuya la capacidad de expresar la voluntad del Estado soberano para ejercer el perdón.

De esta forma, sí que resulta elemento indispensable en el ejercicio del derecho de gracia que sea el Rey quien formalmente participe en el acto de otorgamiento del indulto. Y ello es así porque la Constitución lo determina como la única exigencia expresa para su ejercicio –solo se reconoce al Rey tal función–, y también así lo establece la Ley de 1870, concretando tal participación, aunque de forma tácita, al ordenar que la concesión del indulto se haga en Real Decreto. Pero también porque era el Rey el titular histórico del derecho de gracia en el Estado absoluto y, en el Estado de Derecho, es quien ostenta la representación del Estado, que es el titular abstracto de la facultad de Indultar.

El Rey, en la Ley de 1870, no tiene ninguna atribución expresa ni en el procedimiento ni en la concesión o denegación del indulto, pese a lo que indica la Exposición de Motivos:

“En el artículo 73 de la Constitución del Estado se otorga al Rey la facultad de conceder indultos particulares con sujeción a las leyes. Es, por consiguiente, manifiesto que debe haber una ley con arreglo a cuyas disposiciones la Corona ha de ejercer tan preciosa prerrogativa”.

La parte dispositiva de la ley no hace mención alguna al Rey en todo su texto articulado. La única referencia existente es la del Real Decreto que concede el indulto, en su art. 30100. En cualquier caso, la participación del Rey está condicionada, en la Ley de 1870, a que sea precisamente el Ejecutivo el que acuerde el indulto. No solo un procedimiento gubernativo, ni la competencia para acordar o denegar el indulto, sino también por la forma en la que el Rey ejerce el derecho de gracia, hace necesario que sea el Gobierno quien ostente la competencia material sobre la gracia. La Ley de 1870 diseña el indulto para el Ejecutivo, pues solo prevé la participación del Rey en un acto del Gobierno. Pero ello no quiere decir que no exista una posibilidad de regulación distinta, puesto que, como se ha dicho, no es un elemento esencial que atribuya al Ejecutivo la competencia sobre la gracia.

En definitiva, los elementos necesarios de la gracia del indulto, en la Ley de 1870, y que determinan la configuración del derecho de gracia como función del Rey que consagra la Constitución, serían los siguientes:

1.– Elementos conceptuales:

a.– El indulto es una manifestación del derecho de gracia, al igual que el indulto general y la amnistía.

b.– El derecho de gracia se identifica con el término “prerrogativa”.

c.– La gracia del indulto significa “perdón”.

d.– El indulto es irrevocable.

2.– Efectos de la gracia:

a.– Amnistía e indulto general producen la “derogación transitoria de la ley penal”.

b.– Los efectos del indulto particular pueden ser la remisión o la conmutación de la pena.

3.– Requisitos materiales:

a.– Solo cabe el indulto particular respecto a una pena impuesta en sentencia firme.

b.– El indulto no puede perjudicar los derechos de terceras personas.

c.– En el indulto de delitos particulares debe ser oída la parte ofendida.

4.– Requisitos formales:

a.– Participación del tribunal sentenciador.

b.– Participación del Rey en la materialización del acto de concesión del indulto.