Читать книгу Sistemas teóricos y prácticos del derecho de aguas - Francisco Javier Sanmiguel Sánchez - Страница 36

La norma transitoria restringe su eficacia a un concreto espacio temporal, ya indicado. Fuera de ello se produce la discontinuidad de la normativa anterior, ya superadas las situaciones jurídicas en el tiempo, por lo que viene a caer en desuso, en los términos anteriormente indicados. Pero este régimen general de transitoriedad tiene seis excepciones que se explican en los siguientes apartados en sucesión alfabética (mayúscula y negrita):

A) Como excepción más cualificada cabe anotar la reserva de especialidad que ostentan las 13 disposiciones transitorias del Código Civil, estructuradas en las diferentes instituciones que regula. Estas reglas intertemporales son de necesaria observancia por su carácter informador y de fundamentación de las diversas reformas legislativas de dicho Cuerpo legal, normas transitorias con permanencia indefinida en el tiempo y se manifiestan como disposiciones programáticas sobre Derecho transitorio.

Estas 13 transitorias, aparte de regular instituciones específicas del Código Civil, contienen también un catálogo de principios inspiradores que regulan problemas inherentes al Derecho intertemporal. Valor común reconocido por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional, aunque el legislador puede decidir libremente, en el respeto a la Constitución Española, cuestiones de Derecho intertemporal. Que si el legislador no regula estas cuestiones en una Ley concreta, se aplicarían supletoriamente estas disposiciones transitorias del Código Civil en virtud del art. 4.3 del propio Código.

B) Otra de las excepciones a la naturaleza general del Derecho Transitorio se significa en este caso en el régimen de las disposiciones transitorias de la Ley de Aguas de 1985 y del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001 (variaciones en el tiempo por distinta preclusividad y contenido modificativo), yuxtapuestas casi en su totalidad en lo que atañe a sujetos particulares. Si bien las disposiciones transitorias en materia de aguas también vienen a ser una transformación de derechos civiles patrimoniales en derechos administrativos con determinados requisitos, con límites extendidos en tiempos determinados.

Antonio GIL OLCINA en su obra doctrinal “Regalía de las aguas públicas y dominio público hidráulico” asevera lo siguiente: “Dicha declaración de demanialidad invocaba los arts. 45.2, 128, 131 y 132.2 CE; y para no entrar en conflicto abierto y flagrante con el art. 33.3 de igual texto constitucional, las disposiciones transitorias atemperaron el alcance expropiatorio de la norma (Disposiciones transitorias 1°.1, 2°.1, 3°.1, 3°.2, 4°.1 y 4°.3 Ley de Aguas”.

Las disposiciones transitorias de la Ley de Aguas de 1985 y de su texto refundido de 2001, las de este con algunas variaciones y efectos aún en el caso de redacción literal, fijan una continuidad (uno de los principios de los cursos fluviales), con distinto horizonte-año, entre los 50 y 75 años, según conceptuación de la transitoria.

José Luis MOREU BALLONGA en su Estudio “Valor de los títulos históricos en Derecho Español de Aguas” incide en este aspecto para afirmar lo siguiente: “La Ley de Aguas de 1985 contiene un contexto de retroactividad general aunque atenuada en lo referente a aguas públicas. Con la idea general de irretroactividad, limitada por normas transitorias sustantivas de signo publificador para derechos tradicionales sobre aguas privadas”.

C) La Administración hidráulica puede verse entre la espada y la pared cuando es posible optar por dos soluciones jurídicas de orden conflictual: una prohibitiva y la otra autorizatoria provisional en la concreta materia de vertidos. La STS de 31 mayo 2000 (RJ 2000, 4506), ya comentada en el Capítulo 1, se inclina por la segunda en tanto en cuanto no recayera la autorización definitiva, “por ser una medida más favorable para el administrado, debe contemplarse dentro del régimen transitorio del nuevo Derecho de Aguas español”.

D) Existe un régimen procedimental conforme al Derecho transitorio incorporado en materia medioambiental desde la visión jurisprudencial. La regla general de nuestro ordenamiento jurídico no tiene carácter absoluto y “admitirá excepciones, matizaciones o modulaciones en contemplación de supuestos singulares” (STS de 18 noviembre 2002 [RJ 2002, 10130] en materia medioambiental, y concretamente, de aguas).

Matización, excepción o modulación ya admitida explícitamente en materia sensible como lo es la de Costas (STS de 18 noviembre 1991 [RJ 1991, 9744], y de 6 julio 2001 [RJ 2001, 6158]): Aquí la aplicación de la doctrina general de Derecho intertemporal, rigiéndose los procedimientos iniciados por la norma anterior, no tiene carácter absoluto y general.

El art. 14.3 TRLA recoge como principio rector de gestión en materia de aguas: “La compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza”. Este principio se incardina en la utilización racional de los recursos a que se refiere el art. 45.2 CE.

Desde una triple vertiente interpretativa, las modulaciones sobre la normativa general transitoria se orientan desde:

a) La indagación de si en la Ley singular se da un sentido excluyente de la aplicación de la regla general de la disposición transitoria de la LPA, o en su caso, de la LRJPAC (o vigente LPACAP).

b) La incidencia de un régimen legal nuevo fijado en un Derecho transitorio propio.

c) La cobertura material de la defensa y protección medioambientales en la Ley fundamental y en la línea interpretativa del art. 3.1 Código Civil de que las normas se interpretarán de acuerdo con la realidad social del tiempo de su aplicación.

Siguiendo esta triple vertiente, estas pautas fundamentan y garantizan el cambio de doctrina jurisprudencial en el ámbito descrito para la aplicación y la eficacia de las normas de Derecho intertemporal referidas a la materia de medio ambiente. La jurisprudencia, en su función complementaria del ordenamiento, viene a señalar el criterio moderno en este aspecto medioambiental para la aplicación de las normas de Derecho intertemporal o de transición.

En la normativa de aguas sí se produjo un nuevo régimen legal de naturaleza singular que dispone otra regulación distinta: la derivada de las disposiciones transitorias. Por lo que es posible apartarse de la doctrina general de la Disposición Transitoria Única de la LPA (y sus trasuntos LRJPAC y LPACAP) por no tener carácter absoluto y general en este caso.

E) Existe un régimen procedimental conforme al Derecho transitorio incorporado en materia medioambiental desde la visión normativa del Derecho Comunitario asociada a la planificación hidrológica, junto con el principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica. Se amplía la concepción de los Planes Hidrológicos desde el enfoque y los contenidos exigidos por la Directiva 2000/60/CE, Marco del Agua (DMA) en lo concerniente a la protección de las aguas y de los ecosistemas. Esta excepción se recoge en la Disposición Transitoria 2ª Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, de aprobación de la revisión de Planes Hidrológicos de determinadas demarcaciones hidrográficas.

Se trata de un supuesto especial para aquellos informes de compatibilidad en expedientes ya informados pero no resueltos: la exigencia de ratificar los informes de compatibilidad con el plan hidrológico realizados a la entrada en vigor de este real decreto. Con la previsión normativa de que en caso de no ratificación, deberá emitirse un nuevo informe de compatibilidad siguiendo lo preceptuado en el art. 108.3 y 4 RDPH. Constituye una solución dual en régimen transitorio en el respeto de la incorporación de contenidos del Derecho Comunitario en materia de aguas.

F) El Alto Tribunal precisa que, aun cuando las disposiciones transitorias no pueden entenderse de vigencia indefinida, hay doctrina jurisprudencial en que la norma transitoria conserva la función de estabilización y garantía, sentando la siguiente doctrina (STS de 22 septiembre 2014 [RJ 2014, 6430]):

“Ciertamente la ubicación sistemática de la norma entre las que regulan el régimen transitorio no constituye motivo para concluir que se trate de una norma temporal. Y en defensa de esta posición cabe decir que si bien es cierto que el Derecho transitorio, en principio, está conformado por normas dirigidas a regular el paso de la legislación anterior a la nueva norma transitoria o temporal, lo que se ha venido a llamar normas intercaladas entre la anterior y la nueva, no es menos cierto que también se pueden incluir normas llamadas a regular una situación o relación jurídica que no se agota o concentra en un único instante temporal sino que nace, se mantiene, produce sus efectos, se transforma y extiende a lo largo del tiempo. Y, precisamente, a estos efectos de sostener la condición de norma intertemporal de la Disposición Transitoria, decía la sentencia recurrida que esta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales”.