Читать книгу Sistemas teóricos y prácticos del derecho de aguas - Francisco Javier Sanmiguel Sánchez - Страница 39

El rasgo característico de la competencia exclusiva reside en que el Estado como titular puede ejercer todos los poderes (Ley, reglamento ejecutivo, reglamento organizativo y reglamento de gestión).

Desde la perspectiva de las competencias exclusivas del Estado, la Constitución Española fija un marco competencial que en un principio sienta como jerárquicas del Estado las competencias en materia de aguas contenidas en los siguientes preceptos constitucionales:

Art. 149.1.22, art. 149.1.24 y art. 149.1.23 Constitución Española.

Emerge en esta regulación la doctrina constitucional siguiente: “La competencia autonómica, a su vez, debe ser entendida en el contexto de las que el apartado 1 del art. 149 CE reserva al Estado, En esta materia tiene singular importancia el primer inciso del núm. 22 que somete siempre a la competencia estatal exclusiva la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma.” –STC de 17 octubre 1996 (RTC 1996, 161)–.

Cierto sector de la doctrina considera que la clave de la relativización reside en el concepto-ámbito de la exclusividad. Y para determinar este ámbito se deben tener en cuenta dos aspectos: a) la diferenciación entre el objeto de la competencia, entendida como las materias y su propio contenido que desarrolla facultades o funciones ejercitables; y b) la afirmación de aceptación general de que la exclusividad equivale a monopolio competencial que viene a significar la exclusión de cualquiera otra Administración en el ejercicio de la competencia.

En líneas generales, la exclusividad parte del contenido, y no del objeto de la competencia, esto es, de las funciones que pueden ejercitarse sobre distintas materias. La doctrina y la jurisprudencia utilizan el doble criterio del objeto (materias) y contenido (funciones) en la determinación del ámbito de la exclusividad, sin tener en cuenta que dichos criterios se refieren a cosas distintas.

Este tipo de competencias exclusivas del Estado como titular exigen, por lo general y a decir de la doctrina, la fijación de un criterio jurídico o técnico claro delimitador en evitación de un exagerado casuismo, siempre de difícil interpretación según la jurisprudencia. La falta de pautas estructurales diáfanas en la distribución competencial en materia de aguas de las exclusivas, compartidas y concurrentes se sitúa en la confluencia de títulos genéricos o directos con títulos sectoriales o indirectos. Estos títulos competenciales vienen a relativizar sobremanera la exclusividad de las competencias estatales.

Antonio FANLO LORAS ya en el año 1998 se adentraba en el sistema de competencias con la publicación de su Estudio “La articulación de las competencias de las Comunidades Autónomas en la gestión del agua”. Este autor elabora una clasificación de la articulación de competencias en la gestión del agua:

a) La articulación de competencias del Estado y Comunidades Autónomas sobre un mismo espacio o realidad física en la jurisprudencia constitucional.

b) La articulación procedimental de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas con las de las Confederaciones Hidrográficas (Estado).

c) Valor y posición de los bienes jurídicos tutelados desde las competencias sectoriales en materia de protección medioambiental y de la naturaleza.

El autor explica lo siguiente sobre la competencia exclusiva del Estado en las cuencas supracomunitarias o intercomunitarias con sus matices relativos: “Señala el Tribunal Constitucional que la participación más directa de las CC.AA. en la gestión del agua tiene lugar mediante su integración en los órganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas. Por lo demás, las competencias que de modo directo puedan realizar las Comunidades Autónomas sobre las aguas de cuencas supracomunitarias no son más que complemento de la que desarrollan participando en la dirección y gestión de la propia Confederación Hidrográfica y solo son factibles en la medida en que no interfiera la actuación de esta ni la perturbe.”

Son cuatro las teorías doctrinales que se pueden unir a este estudio desde distintos puntos de vista competenciales:

A) La doctrina científica considera que existen dos reservas constitucionales en las competencias que ejercen las Administraciones hidráulicas: a) Adecuación de su actuación al respeto al ciclo hidrológico; y b) Respeto asimismo a la compatibilidad de la gestión pública del recurso con la conservación y protección del medio ambiente.

B) La doctrina jurisprudencial entiende que cuando en las competencias exclusivas estatales hay una cierta participación autonómica, el alcance de esta no podrá extenderse a órganos decisorios, “quedando a salvo las participaciones orgánica y funcional de titularidad estatal (de competencias eventualmente implicadas) en la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde al propio Estado.”

C) La doctrina constitucional fija mecanismos necesarios de colaboración en caso de competencias exclusivas, en concreto de las derivadas del art.149.1.22 CE: “Podrá el legislador autonómico establecer fórmulas que permitan esa colaboración, y por lo tanto, el establecimiento conjunto y sin interferencias del régimen de caudales ecológicos de la cuenca, pues lo único contrario al reparto constitucional de competencias es, en este punto, la determinación unilateral del citado régimen de caudales.” (STC de 21 mayo 1998 [RTC 1998, 110]).

D) Para concluir con la relativización de la competencia exclusiva, la doctrina científica fija dos parámetros especiales que se deben dar; a) La independización de la titularidad de la competencia que necesita de criterios auxiliares (finalidad, especialidad y accesoriedad); y b) Reparto de la función legislativa (bases-desarrollo) y distinción de las funciones (legislación-ejecución).