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Bei einem mehrstufigen VA wirken mehrere Behörden bei seinem Erlass zusammen. Von einem mehrstufigen VA[167] ist indes nur dann auszugehen, wenn die für den Erlass des VA zuständige Behörde die Zustimmung oder das Einvernehmen der mitwirkungsberechtigten Behörde benötigt[168]. Von der Notwendigkeit der Zustimmung ist auszugehen, wenn das Gesetz entweder den Begriff „Zustimmung“ selbst (die Gesetze nutzen diesen Begriff bei Vorliegen eines Hierarchieverhältnisses) oder den Begriff „Einvernehmen“ (die Gesetze gebrauchen diesen Begriff bei der Mitwirkung gleichgestellter Körperschaften oder Organe) verwendet.

Beispiele:

§ 9 Abs. 2 S. 1 BFStrG: „Im Übrigen bedürfen Baugenehmigungen oder nach anderen Vorschriften notwendige Genehmigungen der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, wenn 1. …“; § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB: „Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31 … wird im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden.“

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Um keinen mehrstufigen VA im zuvor dargelegten Sinne handelt es sich dann, wenn das Gesetz die Mitwirkung einer anderen Behörde anordnet, diese aber nicht ihre Zustimmung oder ihr Einvernehmen erteilen muss. Diese nicht konsensabhängigen Mitwirkungsformen kommen insbes. in Form von Anhörungen, der Abgabe von Stellungnahmen oder der Herstellung des Benehmens vor[169].

Beispiele:

•	So erlässt etwa nach § 48 BImSchG die zuständige Behörde nach Anhörung der beteiligten Kreise allgemeine Verwaltungsvorschriften.
•	Nach § 17 Abs. 2 UVPG holt die zuständige Behörde bei der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung die Stellungnahmen der unterrichteten Behörden ein.
•	Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 FStrG setzt die oberste Landesstraßenbaubehörde im Benehmen mit der höheren Verwaltungsbehörde und nach Anhörung der Gemeinde die Ortsdurchfahrt für eine Bundesfernstraße fest.

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Bei einem mehrstufigen VA stellt sich die Frage, ob der Mitwirkungsakt der beteiligten Behörde eigene VA-Qualität besitzt, oder ob er lediglich als eine dem Verwaltungsinternum angehörende Handlung anzusehen ist. Bedeutsam für die Abgrenzung zwischen Verwaltungsinternum und selbstständigem VA ist das Merkmal „Außenwirkung“ (s.o. Rn 338).