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El proyecto “Fortalecimiento de la Gestión Institucional y la Supervisión Escolar” (Fogise)

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Desde la década de los noventa, la sociedad mexicana ha presenciado cambios importantes en el lugar que ocupa la educación en las agendas pública y gubernamental. En este proceso, destacan aspectos como la política educativa con énfasis en la calidad de la educación, el avance hacia la equidad, y la recuperación del gasto público en educación respecto del que se hacía durante los ochenta. Uno de los hechos de más trascendencia fue la propuesta de descentralización del sistema educativo, a través del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (anmeb), suscrito en 1992 por “el Gobierno Federal, los gobiernos de cada una de las entidades federativas de la República Mexicana y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación” (sep, 1992: 4). El segundo cambio de mayor calado es la reforma educativa promulgada en 2013.

Con estos dos hitos de la historia actual del sistema educativo de México, desde la política educativa se diseñó un conjunto de programas que, implementados a lo largo de estos años, se caracterizan por concentrarse en diversos ámbitos y actores del sistema. De este modo, en los noventa se realizaron transformaciones en el nivel del docente, aumentando sus ingresos vía el Programa Nacional de Carrera Magisterial, e impulsando su mejoramiento a través del Programa Nacional de Actualización Permanente de Maestros de Educación Básica en Servicio.[1]

Asimismo, se llevó a cabo la reforma pedagógica curricular “que afectó a la educación preescolar, primaria y secundaria (en dos momentos, las reformas de 1993 y las reformas posteriores a 2004 en preescolar, de 2006 en secundaria; y de 2009 en primaria)” (Fierro, Tapia y Rojo, 2009: 17). Desde finales de los noventa, por otra parte, se acentuó la reforma de la escuela y la importancia de la gestión escolar, lo que a principios de este siglo adquirió escala nacional con la creación del Programa de Escuelas de Calidad (pec). Este programa, que sigue vigente, tuvo su fuente de inspiración en el movimiento de las escuelas eficaces, teoría que destaca la gestión como eje central del cambio orientado al mejoramiento de la calidad y que incorpora la importancia de diversos aspectos de la escuela y la política pública: mejoramiento de la organización y funcionamiento de las escuelas, liderazgo, capacitación, compromiso docente, trabajo colegiado, atmósfera estimulante, énfasis en los logros del aprendizaje y en su monitoreo, y colaboración con padres de familia,[2] entre otros (Bracho, 2009; Fierro, Tapia y Rojo, 2009; Rubio, 2011). Paralelamente, se prestó atención a la desigualdad educativa asociada con la desigualdad social desde los Programas Compensatorios por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), y se impulsaron dos proyectos ambiciosos para incorporar las nuevas tecnologías en la escuela y en los procesos de enseñanza-aprendizaje: Enciclomedia y Habilidades Digitales.

Con estos cambios se busca una mayor eficiencia y eficacia en el diseño y aplicación de las políticas públicas de educación. Sus lineamientos se encuentran en la “nueva gestión pública” y su herramienta consiste en la “planeación estratégica”. Con base en estos enfoques y en el marco de una propuesta de descentralización,[3] este replanteamiento de la gestión del sistema educativo se enmarca en la dirección de instaurar prácticas promovidas por lo que Elmore (2010) denomina “cultura pedagógica”, y que aquí se ha llamado “nueva cultura educativa”. Entre las actividades que ésta promueve se cuentan la búsqueda de coherencia entre los diversos niveles del sistema educativo (escuela, supervisión, autoridades, etc.), el trabajo colaborativo, el liderazgo distribuido, la rendición de cuentas, y la importancia de la construcción y procesamiento de información. Ámbitos todos en los que predomina lo pedagógico sobre lo administrativo. El sentido de denominar nueva a esta cultura radica en que sus actividades se enfrentan a diversas prácticas que moviliza la cultura educativa tradicional: trabajo parcializado (respecto de la mejora escolar), liderazgo personalista, opacidad o inexistencia de rendición de cuentas, escasa formación o interés para construir y procesar información, énfasis en intereses grupales y en procedimientos administrativos y no en lo pedagógico. En suma, una cultura tradicional que da forma a un funcionamiento vertical y rígido del sistema educativo, en el que se registran fenómenos de centralismo, corrupción y nepotismo.

Pues bien, en este proceso de cambios, se adquiere conciencia de que gran parte de éstos llegan a la escuela sólo a través de una supervisión escolar que, junto a las funciones administrativas y políticas (de resolución de conflictos) que ha cumplido históricamente, enfatice la función de poner en marcha una diversidad de programas y reformas educativas que representan cambios de enfoque. En línea con otras reformas en América Latina, se rescata la función de apoyo pedagógico de los supervisores en las escuelas (Terigi, 2010) y a la actual supervisión escolar se le otorga un rol relevante en llevar a cabo los cambios propuestos por medio de tres funciones, que se desarrollan en los ámbitos administrativo y pedagógico: “por un lado, el control y la evaluación, por el otro, el asesoramiento y el apoyo a directores y maestros, el cual se basa en visitas regulares a las escuelas y, por último […], como agentes de enlace entre las escuelas y las autoridades administrativas” (Del Castillo y Azuma, 2009: 105).

Sin embargo, en el funcionamiento actual de la supervisión escolar (estructura intermedia) predominan prácticas tradicionales consistentes en la sobrecarga de actividades administrativas, en la falta de formación en cuanto a asesoría pedagógica y para la generación/procesamiento de información, en la asignación al cargo por razones políticas, y en la parcialización de la función supervisora (Del Castillo y Azuma, 2009; Fierro, Tapia y Rojo, 2009). Dentro de los sistemas educativos estatales, esta parcialización se manifiesta en un trabajo aislado con una visión limitada a las escuelas que se atienden, y en la escasa coordinación entre los equipos de supervisión que forman parte de los subsistemas federal y estatal, así como de quienes componen los niveles de la organización académica de la educación (preescolar, primaria y secundaria).

En tanto estas prácticas tradicionales son las que predominan, se entiende que los cambios propuestos para el sistema escolar (y específicamente respecto de la supervisión) “implican necesariamente un cambio cultural, junto con cambios en las formas de trabajo que hasta hoy no se vislumbran nítidamente, sobre todo porque los supervisores llevan años haciendo su trabajo con otros parámetros de exigencias y rutinas muy arraigadas, orientadas por manuales que han perdido su vigencia a raíz del impulso de un nuevo modelo de gestión escolar” (Del Castillo y Azuma, 2009: 209).

En este contexto se inscribe el proyecto que articula este libro, proyecto de “Fortalecimiento de la Gestión Institucional y la Supervisión Escolar” (Fogise). Recuperando experiencias y avances obtenidos en el fortalecimiento de la supervisión escolar en algunas entidades, especialmente en Aguascalientes, el Fogise cobró forma en 2009, fue impulsado por la Dirección General de Gestión e Innovación Educativa de la Subsecretaría de Educación Básica de la Secretaría de Educación Pública y el Programa Escuelas de Calidad, y contó con la rectoría académica de un equipo de investigadores de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México (Flacso México). En línea con las reformas señaladas, proponiendo cambios en el plano de la gestión institucional de la estructura intermedia del sistema educativo, es decir, cambios de “procesos organizativos, administrativos y operativos […] en la ejecución de los programas y proyectos señalados por la política educativa” (Del Castillo y Azuma, 2009: 34, nota 5), en este proyecto se reivindica la supervisión como un actor clave, y se propone racionalizar su rol administrativo, así como fortalecer su función pedagógica.

Sobre esta base, se consideran los dos aspectos centrales que impactan en la supervisión: cambios en la organización del sistema educativo y en la profesionalización (Del Castillo y Azuma, 2009: 151). Respecto del primer aspecto, en el Fogise se propone la reorganización de las zonas escolares en regiones educativas.[4] Mediante tal ejercicio se busca un mejor direccionamiento de los apoyos.[5]

Respecto de la profesionalización, desde la Flacso México se ha diseñado y se imparte un Diplomado en Gestión Institucional e Innovación Educativa (dgiie) —en funcionamiento desde 2010—, que se dirige principalmente a los supervisores escolares[6] y en menor medida a otros funcionarios de la estructura intermedia (jefes de departamento, miembros de equipos estatales encargados de la adopción e implementación del proyecto, jefes de enseñanza, coordinadores de área, etc.).[7] En este diplomado se forman grupos de trabajo compuestos en especial por supervisores que tienen a su cargo zonas de la misma región educativa. A lo largo de los seis meses del diplomado, estos grupos actualizan y ponen en práctica conocimientos relacionados con el trabajo colaborativo, el liderazgo distribuido, la generación/procesamiento de información, y la rendición de cuentas. Debido al papel histórico de la supervisión escolar en la resolución de conflictos escolares (asesorar a directores en la resolución de conflictos con docentes y comunidad, a padres de familia en la resolución de conflictos con directivos y docentes, etc.), la actualización y puesta en práctica de los conocimientos mencionados se complementa con una profundización en la temática de mediación y resolución de conflictos.

El diplomado concluye con la elaboración por parte de cada grupo de trabajo de un Plan Estratégico de Transformación Educativa de la Región (peter), cuyo eje es construir y procesar información para identificar problemas relacionados con el logro educativo y proponer acciones para solucionarlos.

Por otra parte, enlazando los cambios organizativos con la profesionalización, en el Fogise se plantea la construcción y puesta en marcha de un Centro de Desarrollo Educativo (cede) por cada región educativa. Los cede tienen el objetivo de dotar de infraestructura física e informática a las regiones educativas del estado. Se trata de edificios con oficinas para los equipos de supervisión escolar, salas de reuniones y espacios para realizar trámites. A estos edificios pueden acudir también docentes, directores de escuela y padres de familia. El espíritu de esta dotación material es acercar la supervisión a los centros escolares y a la vez proveer de oficinas y espacios funcionales y dignos a los agentes escolares.

Los cede consisten, entonces, en edificios ubicados en regiones educativas, habilitados para el trabajo colegiado de supervisores de distintos niveles y subsistemas educativos, en donde se busca desconcentrar los servicios administrativos estatales (que han sido históricamente realizados por la supervisión escolar), reforzar el acompañamiento técnico-pedagógico, introducir mayor pertinencia en los servicios de formación continua para los docentes y rendir cuentas en torno a los aprendizajes escolares.

Todo ello, en el marco del fortalecimiento de una perspectiva de raigambre regional, en la que, poniendo en práctica los contenidos del diplomado, se promueve una forma de interacción colegiada entre supervisores de distintos niveles y modalidades educativas y supervisores con autoridades educativas estatales a través del funcionamiento de los denominados consejos regionales.[8] De este modo, las iniciativas del Fogise adquieren sentido en aras de impulsar el trabajo coordinado entre niveles educativos y entre el subsistema estatal-federal, así como fortalecer el proceso de regionalización en que se espera otorgar mayor injerencia a los estados y agentes del sistema,[9] en la identificación y propuestas de soluciones de problemas educativos regionales y estatales.

Respecto de la implementación del proyecto, a pesar de ser una propuesta impulsada desde la federación, son las autoridades estatales, a partir de lineamientos provenientes de los equipos de la Subsecretaría de Educación Básica de la Secretaría de Educación Pública (seb-sep) y de la Flacso México, las que deciden la pertinencia o no de su adopción y son ellas las que también dotan de contenido a la propuesta, a fin de que ésta se adapte a sus condiciones y necesidades particulares.

Actualmente el proyecto funciona de manera completa en once entidades federativas: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Durango, Hidalgo, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas, lo que se traduce en que las autoridades educativas han elaborado propuestas propias de modelos de gestión, de acuerdo con los lineamientos surgidos de los equipos de la seb-sep y la Flacso México. Fue así que al menos once equipos estatales elaboraron sus propios documentos, entre éstos: i) proyecto estatal, ii) manual de organización, iii) normatividad de cede y consejos regionales, iv) modelos de gestión regional y de supervisión escolar, v) propuesta de desconcentración.

En estas entidades se instalaron los consejos regionales; en total ya han sido formadas 2500 personas,[10] entre supervisores, asesores técnico-pedagógicos, jefes de sector y otros funcionarios de nivel intermedio. En el proceso de formación que ofrece el diplomado, estos agentes se han involucrado en el proyecto e incluso comprometido con los cambios, han trabajado en equipo durante los seis meses que dura la formación y como producto de este aprendizaje han elaborado 115 peter con problematizaciones y propuestas de acciones para avanzar en la mejora escolar.

Como se ha relatado, el Fogise se sitúa en la dirección de transformar la lógica en que se ha venido pensando y actuando en un importante sector de la esfera educativa. Concretamente, esto significa que se propone cambios principalmente en la relación entre supervisores, y entre ellos y la escuela, directores, docentes, autoridades, sindicatos, y padres de familia. Cambios que al representar un cuestionamiento a las rutinas arraigadas normalmente se expresan en conflictos (Aguerrondo, 2002: 73, 77).

Con la intención de constatar dicho proceso de transformación, un equipo de investigadores de la Flacso México se ha propuesto analizar el diseño y la implementación de este proyecto mediante la elaboración de una amplia investigación que considera la producción de una obra dividida en tres volúmenes. El presente libro corresponde al primero. En éste se presenta el marco analítico que guía el análisis de la obra y se profundiza en los componentes del diseño del Fogise. En el segundo y tercer volúmenes, a partir de estudios de casos, se dará cuenta de la actual configuración de “relaciones de fuerza” del sector político-educativo en distintos estados, las cuales posibilitaron u obstaculizaron la implementación y sostenibilidad del proyecto. De este modo, se tendrá un conocimiento sistemáticamente elaborado en torno a las esferas y los medios por los cuales este proyecto enfrentó mayor o menor oposición.

En el presente volumen, en aras de entender ciertas problemáticas estructurales a las que el Fogise se enfrenta, en el primer capítulo se esboza la disputa histórica que enmarca al sistema educativo y a la supervisión escolar. Seguidamente, sobre la base de estudios sociológicos y de políticas públicas, se construye una perspectiva analítica en la que se considera que innovaciones como la propuesta en el Fogise, requieren legitimar una nueva cultura educativa, lo que a su vez supone desarrollar nuevos estilos de gobernar (gobernanza o gobernabilidad democrática) en el Estado y en el sistema educativo. Sobre esta base se recalca la importancia del factor cultural, político, el rol del liderazgo y la gradualidad de la transformación.

Esta visión analítica implica que en el estudio del diseño e implementación de una innovación como la planteada se debe considerar el sentido cultural de las relaciones y las disputas políticas (poder) que acontecen en el ámbito educativo, en los distintos niveles (estatal, regional, de zona y escolar), así como los agentes que se encuentran aliados y enfrentados en esta disputa. Con este énfasis cultural y político, no sólo se supera la ingenuidad cultural que significa importar, mecánicamente, la cultura administrativa que se centra “en la diversidad, la independencia, la autonomía, la cooperación, la idea de contrato, la transparencia en la información, la negociación y el consenso” en espacios “que conservan una visión jerárquica y respetuosa del rango y la posición” (Gather, 2004: 9-10); sino que también se plantea centrar el análisis en la configuración del proceso político que da forma a la disputa por la transformación y reproducción del sistema educativo.

Este planteamiento analítico se completa con la perspectiva de los estudios de política pública (policy research) que se desarrolla en el segundo capítulo. Allí se reconstruye el proceso de decisiones de las políticas que enmarca el sistema educativo y la supervisión escolar, desde la firma del anmeb.

Sobre la base de estos dos capítulos, el análisis del Fogise cuenta con un enfoque analítico que permite aprehender las posibilidades, límites, velocidad y dirección, de concretar una innovación como la propuesta en la esfera educativa mexicana.

Teniendo este marco, en los restantes capítulos de este volumen se especifican los contenidos del Fogise y se analiza la medida en que éstos se acercan a los elementos que se incluyen en la nueva cultura educativa y en la gobernanza.

Así, el tercer capítulo presenta de forma general la innovación que, en diversos ámbitos, se encuentra en el diseño del Fogise, cuestión que en los restantes capítulos se profundiza: el modelo de gestión de la supervisión escolar (cuarto capítulo), el modelo de gestión regional (quinto capítulo), la nueva gestión pública y la planeación estratégica (sexto capítulo), el Diplomado en Gestión Institucional e Innovación Educativa (dgiie) (séptimo capítulo). Todo ello se desarrolla siguiendo el hilo conductor de la forma en que esas propuestas enfatizan procesos deliberativos de generación-procesamiento de información, trabajo colaborativo, liderazgo distribuido, compartir responsabilidades, rendición de cuentas, lograr la coherencia de una estrategia de mejora escolar, y tener el núcleo pedagógico como objetivo de intervención. Por lo tanto, como un eje que guía la presentación del diseño del Fogise, se halla la forma en que se busca que la estructura intermedia impacte positivamente en la mejora escolar, así como las implicancias político-culturales de tal propuesta.

Como un apartado que da pie para profundizar en el segundo volumen de esta obra, en el octavo capítulo se desarrolla una visión general y preliminar de las variables que han posibilitado que el proyecto se implemente con diversos grados de efectividad en los distintos estados.

Este libro concluye con la “Breve historia de la supervisión escolar en México en el marco de una innovación” de Alberto Arnaut, la cual fue parte de las conferencias magistrales realizadas en el marco del dgiie. Y si bien por la estructura del volumen corresponde al epílogo, se recomienda iniciar con esa lectura.

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