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Pluralität im Gemeinderecht

Preußen gliederte sich gemäß Art. 71 der Verfassung des Freistaats Preußen vom 30. November 1920 in Provinzen und Regierungsbezirke, diese in Kreise, Städte und Landgemeinden. Die Provinzen besaßen eine Doppelnatur als staatliche Verwaltungsbezirke, etwa in Polizeiangelegenheiten, und Selbstverwaltungskörperschaften. Die staatliche Aufsicht war mit Weisungsbefugnis auch in Zweckmäßigkeitsfragen verbunden.[249] „Die Gemeinde bildet den Grundstein des ganzen Staatsorganismus, den nicht weiter auflösbaren untersten Knoten, in dem alle Fäden des öffentlichen Lebens zusammenlaufen.“[250] Insgesamt war die preußische Gemeindeverfassung unübersichtlich und uneinheitlich und ohne Einfluss der WRV. Grundsätzlich war der Unterschied zwischen Gemeinden und Städten; nur in den Hohenzollerschen Landen (Regierungsbezirk Sigmaringen) galt die Gemeindeordnung auch für Städte. Bereits vor 1914 wurden Anstrengungen unternommen, Städte und Gemeinden anzugleichen, zumal insbesondere um Berlin der Unterschied als willkürlich empfunden wurde. Größte Landgemeinde war 1919 der Berliner Vorort Steglitz (Kreis Teltow) mit 32.000 Einwohnern. Unterschieden wurde zwischen der auf die „Steinsche Städteordnung“ zurückgehenden Gemeindeverfassung der „sieben östlichen Provinzen“ (Ostpreußen, Niederschlesien, Oberschlesien, Pommern, Brandenburg, Grenzmark Posen-Westpreußen, Sachsen), denen Schleswig-Holstein, Hessen-Nassau und der Regierungsbezirk Sigmaringen weitgehend folgten, den „westlichen Provinzen“ Rheinprovinz und Westfalen, die in den vierziger Jahren des 19. Jahrhunderts eigene Landgemeindegesetze erhielten und schließlich dem ein Sonderbewusstsein pflegenden Hannover, wo zum Teil „vorpreußische“ Regelungen fortgalten. In den östlichen Provinzen bestand ein Dualismus zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorsteher, in den westlichen war der Bürgermeister nach Vorbild des französischen maire stärker.

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Provinzialverwaltung

Die Provinzen des Freistaats Preußen entsprachen weitgehend denen des Königreichs. Schlesien war 1919 mit Blick auf die Volksabstimmung in Oberschlesien in Ober- und Niederschlesien aufgeteilt worden, es bestanden auch danach „gesamtschlesische“ Behörden. Westpreußen und Posen waren zu großen Teilen an Polen oder die Freie Stadt Danzig gefallen, aus dem verbliebenen Westteil entstand die strukturschwache Provinz Grenzmark Posen-Westpreußen mit der Hauptstadt Schneidemühl; der Ostteil mit der alten Hauptstadt Marienwerder (Sitz des OLG) kam als Regierungsbezirk Westpreußen zu Ostpreußen. Für Altfälle bestand eine „Provinzialabwicklungsstelle“ im nicht mehr zu Preußen gehörenden Danzig.[251] Alle Provinzen bestanden aus zum Teil sehr alten Regierungsbezirken. Der Regierungsbezirk Sigmaringen der Rheinprovinz wurde als südlichste Exklave Preußens teilweise wie eine Provinz behandelt. Die Provinz Schleswig-Holstein bestand aus dem einzigen Regierungsbezirk Schleswig.

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Gutsbezirke

Anfang 1927 bestanden noch rund 12.000 Gutsbezirke mit immerhin 1,5 Mio. Einwohnern, 4 % der Bevölkerung auf 29 % der Gesamtfläche; ihre lange vor 1918 geforderte Auflösung zog sich hin, da sich die neue Landgemeindeordnung aus anderen Gründen bis 1927 immer wieder verzögerte.[252] Aufsichtsführend war bei Landgemeinden und Gutsbezirken der Landrat. Die Gutsbezirke wurden dann 1927 bis auf unbewohnte Forsten (Truppenübungsplätze) abgeschafft.[253]

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Stadtverwaltung

Bei den Städten überwog die auf den Freiherrn vom Stein zurückgehende Magistratsverfassung. Es bestanden Städteordnungen für die sieben östlichen Provinzen, aus historischen Gründen ohne Neuvorpommern (Regierungsbezirk Stralsund), Westfalen, die Rheinprovinz, Schleswig-Holstein und Hessen-Nassau-Frankfurt am Main. In Hannover galt die vorpreußische Städteordnung in „revidierter“ Form; so erhielt die Provinzhauptstadt Hannover erst 1919 einen Oberbürgermeister (zuvor „Stadtdirektor“). Eine rechtliche Sonderrolle besaß das 1920 weitgehend aus der Provinz Brandenburg gelöste Berlin. Unter der Kreisebene bestanden in einzelnen Landesteilen Landbürgermeistereien (Rheinland), Kirchspiele (Teile Schleswig-Holsteins) oder Ämter (Westfalen).

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Kreisverwaltung

Auch für die Kreise bestanden unterschiedliche Regelungen. Insbesondere in der Fürsorge kam ihnen wachsende Bedeutung zu. Unterschiedliche Kommunalverwaltungen innerhalb eines Landes und reichsgesetzliche Vorgaben setzten das Kommunalrecht allgemein unter „Regulierungsdruck.“[254] Zu den Kuriosa der ohnehin buntscheckigen preußischen Kommunalverfassung gehörten in der Provinz Schleswig-Holstein bis 1932 (Eingliederung in den Kreis Pinneberg) die kreisfreie Inselgemeinde Helgoland und der aus einem preußischen Nebenland hervorgegangene Kreis Herzogtum Lauenburg mit eigenem Landeskommunalverband.[255]

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Zweckverbände

In der Weimarer Republik weiterentwickelt wurden die kommunalen „Zweckverbände“, eine dogmatische Innovation des späten Kaiserreichs, deren bekanntester der 1912 gebildete „Verband Groß-Berlin“ (größer als die 1920 gebildete Kommune) war.[256] Insbesondere dem 1919 gebildeten „Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk“ sollte wachsende Bedeutung zukommen.[257] Für den Großraum Berlin wurde 1929 der „Landesplanungsverband Brandenburg-Mitte“ geschaffen.[258] Hier war eine „planende Verwaltung“ erkennbar, die in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik besondere Bedeutung erlangen sollte.[259]