Читать книгу El comportamiento administrativo - Herbert Alexander Simon - Страница 48

Se supone que la eficiencia administrativa aumenta al agrupar a los trabajadores según (a) finalidad, (b) proceso, (c) clientela o (d) lugar. Pero partiendo de la discusión sobre especialización, está claro que este principio carece de coherencia interna, ya que finalidad, proceso, clientela y lugar son bases antagónicas de organización y, dado un punto de división cualquiera, se deben sacrificar las ventajas de tres para obtener las de la cuarta. Si los departamentos más importantes de una ciudad se organizan, por ejemplo, según la finalidad principal, entonces todos los médicos, abogados, ingenieros o estadísticos no estarán ubicados en un único departamento compuesto exclusivamente por miembros de su profesión, sino que se distribuirán entre los distintos departamentos municipales que necesiten de sus servicios. En consecuencia, se perderían en parte las ventajas de la organización por proceso.

Se pueden recuperar algunas de estas ventajas al organizar por proceso “dentro” de los departamentos más importantes. Así, podría haber una oficina de ingeniería dentro del departamento de obras públicas, o el consejo de educación podría tener un servicio de salud escolar como una división importante de su función. En forma similar, puede haber divisiones por área o clientela dentro de unidades más pequeñas; por ejemplo, el departamento de bomberos tendrá distintas brigadas ubicadas por toda la ciudad, mientras que la oficina de asistencia social tendrá agencias de admisión y trabajo social personalizado en distintos lugares. De nuevo, sin embargo, estos tipos principales de especialización no pueden lograrse simultáneamente, porque en cualquier punto en la organización se debe decidir si la especialización en el siguiente nivel se realizará mediante la distinción entre finalidad principal, proceso principal, clientela o área.

Rivalidad entre Finalidad y Clientela. Se puede ejemplificar el conflicto al mostrar de qué manera el principio de especialización según finalidad lleva a un resultado distinto del de la especialización según clientela en la organización de un departamento de salud.

(A) La administración de salud pública comprende las siguientes actividades para la prevención de la enfermedad y el mantenimiento de condiciones saludables: (1) estadísticas vitales; (2) higiene infantil: programas de salud prenatales, de maternidad, postnatales, de infancia, preescolar y escolar; (3) control de enfermedades contagiosas; (4) inspección de leche, alimentos y drogas; (5) inspección sanitaria; (6) servicio de laboratorio; (7) educación para la salud.

Uno de los obstáculos con los que se debe enfrentar el departamento de salud es que carece de control sobre la salud escolar, la cual es una actividad del consejo de educación municipal, y existe escasa o ninguna coordinación entre esta parte tan importante del programa de salud para la comunidad y el resto del programa, dirigido por la unidad de salud de la ciudad. Se recomienda que la ciudad y el municipio entablen negociaciones con el consejo de educación para transferir a la unidad de salud todo el trabajo de salud escolar y las asignaciones presupuestarias para tal fin.

(B) Al departamento de escuelas moderno se le confía el cuidado de los niños durante casi todo el tiempo que están ausentes de la casa de sus padres. Tiene tres responsabilidades principales para con ellos: (1) proveer habilidades y conocimiento útiles para su educación; (2) brindarles actividades lúdicas saludables fuera del horario escolar; (3) ocuparse de su salud y asegurar la obtención de estándares de nutrición mínimos.

Uno de los obstáculos con los que se debe enfrentar el consejo escolar es que, excepto por los almuerzos escolares, carece de control sobre la salud y nutrición infantil, y existe escasa o ninguna coordinación entre esa parte tan importante del programa de desarrollo del niño y el resto del programa, dirigido por el consejo de educación. Se recomienda que la ciudad y el municipio entablen negociaciones para transferir al consejo de educación todo el trabajo de salud para niños en edad escolar.

De nuevo se plantea el dilema de elegir entre principios administrativos alternativos e igualmente plausibles. Pero esta no es la única dificultad en el presente caso, ya que un estudio más minucioso de la situación muestra que existen ambigüedades fundamentales en el significado de los términos clave: “finalidad”, “proceso”, “clientela” y “lugar”.

Ambigüedades en los términos clave. Se puede definir “finalidad” a grandes rasgos como el objetivo o el fin para el cual se desarrolla una actividad; “proceso”, como el medio para lograr una finalidad. Los procesos, entonces, se llevan a cabo para lograr finalidades. Pero las finalidades pueden ellas mismas estar ordenadas por algún tipo de jerarquía. Una mecanógrafa mueve sus dedos para mecanografiar; mecanografía para copiar una carta; copia una carta para contestar una consulta. Entonces, escribir la carta es la finalidad de mecanografiar; pero también es el proceso para cumplir la finalidad de contestar una consulta. En conclusión, se puede describir la misma actividad como finalidad o como proceso.

Esta ambigüedad se ejemplifica fácilmente en el caso de la organización administrativa. Un departamento de salud concebido como una unidad cuya tarea es cuidar de la salud de la comunidad es una organización por finalidad; el mismo departamento concebido como una unidad que hace uso de las artes médicas para realizar su trabajo es una organización por proceso. Del mismo modo, se puede considerar un departamento de educación como una organización por finalidad (educar), o una organización por clientela (niños); el Servicio Forestal es una organización por finalidad (conservación de los bosques), por proceso (administración de bosques), por clientela (madereros y ganaderos que utilizan bosques públicos) o por área (tierras forestales de dominio público). Al seleccionar ejemplos concretos de este tipo, las líneas divisorias entre estas categorías se vuelven realmente difusas y poco claras.

“La organización por finalidad principal”, sostiene Gulick, (8) “sirve para reunir en un único gran departamento a todos los que trabajan y se esfuerzan por brindar un servicio en particular”. Pero ¿cuál es ese servicio en particular? La protección contra incendios, ¿es una finalidad única, o es simplemente una parte de la finalidad de la seguridad pública? ¿O es una combinación de finalidades que incluye la prevención y el combate contra incendios? Se debe concluir que no existe tal cosa como una organización por finalidad o “unifuncional” (por una única finalidad). Qué se considera como “una” única función depende completamente de la lengua y las técnicas. (9) Si la lengua inglesa posee un término comprensivo que abarque ambas sub-finalidades, es natural considerarlas conjuntamente como una única finalidad. Si falta tal término, ambas subfinalidades se convierten en finalidades por derecho propio. Por otro lado, una única actividad tal vez contribuya con varios objetivos; pero dado que son técnicamente (por procedimiento) inseparables, se considera a la actividad como una única función o finalidad.

El hecho mencionado previamente de que las finalidades conforman una jerarquía, y que cada subfinalidad contribuye a algún fin ulterior y más abarcador, ayuda a aclarar la relación entre finalidad y proceso. “La organización por proceso principal”, dice Gulick, (10) “…tiende a reunir en un único departamento a todos los que trabajan haciendo uso de una habilidad o tecnología dada, o son miembros de determinada profesión”. Considérese una sencilla habilidad de este tipo: la mecanografía. La mecanografía es una habilidad que provoca una coordinación medios-a-fines de movimientos musculares, pero la produce en un nivel muy bajo en la jerarquía de medios-a-fines. El contenido de la carta mecanografiada es indiferente a la habilidad que la produce. La habilidad consiste en la simple capacidad para presionar rápidamente la letra “t” cada vez que el contenido la requiere, y la letra “a” cada vez que el contenido la requiere.

No existe, entonces, una diferencia esencial entre una “finalidad” y un “proceso”, sino solamente una diferencia de grado. Un “proceso” es una actividad cuya finalidad inmediata se encuentra en un nivel bajo de la jerarquía de medios-a-fines, en tanto que la “finalidad” es un conjunto de actividades cuyo valor orientador o fin se encuentra en un nivel alto de la jerarquía de medios-a-fines.

Considérese a continuación “clientela” y “lugar” como bases para la organización. Estas categorías no están en realidad separadas de la finalidad, sino que son una parte de ella. Una declaración completa de la finalidad del departamento de bomberos tendría que incluir el área de la cual se ocupa: “reducir las pérdidas materiales ocasionadas por incendios en la ciudad de X”. Los objetivos de una organización administrativa están formulados en función de los servicios a brindarse y el área para la cual se brindan. Generalmente, el término “finalidad” se utiliza para referirse solo al primer elemento; pero el segundo es un aspecto de la finalidad igualmente legítimo. Las áreas de servicio, por supuesto, pueden ser una clientela especificada tanto como un área geográfica. En el caso de un organismo que trabaje por “turnos”, el tiempo constituirá una tercera dimensión de la finalidad: brindar determinado servicio en determinada área (o a una clientela determinada) durante un período de tiempo determinado.

Con esta terminología, la siguiente tarea es reconsiderar el problema de especializar el trabajo en una organización. Ya no resulta legítimo hablar de una organización “por finalidad”, “por proceso”, “por clientela” o “por área”. La misma unidad tal vez caiga en cualquiera de estas cuatro categorías, según la naturaleza de la unidad organizacional mayor de la cual forma parte. Una unidad que brinde servicios médicos y de salud pública a niños en edad escolar, en el condado de Multnomah, puede considerarse como (1) una organización “por área” si formara parte de una unidad que brinda el mismo servicio para el estado de Oregon; (2) “por clientela” si formara parte de una unidad que brinda servicios similares a niños de todas las edades; (3) “por finalidad” o “por proceso” (resulta imposible decir cuál) si formara parte de un departamento de educación.

Resulta incorrecto decir que la Oficina A es una oficina por proceso; la afirmación correcta es que la Oficina A es una oficina por proceso “dentro” del Departamento X. (11) Esta última aseveración podría significar que la Oficina A incluyó en el Departamento X a todos los procesos de un cierto tipo, sin hacer referencia a ninguna subfinalidad, subárea o subclientela especial del Departamento X. Ahora bien, se podría concebir una unidad en particular que comprendiera todos los procesos de cierto tipo, pero que estos procesos se relacionen solo con ciertas subfinalidades determinadas del proceso del departamento. En este caso, que corresponde a la unidad de salud en el departamento de educación mencionado precedentemente, la unidad se especializaría tanto por finalidad como por proceso. La unidad de salud sería la única en el departamento de educación que usa las artes médicas (proceso) y se ocupa de la salud (subfinalidad).

Falta de Criterios para la Especialización. Incluso una vez solucionado el problema del uso adecuado de los términos “finalidad”, “proceso”, “clientela” y “área”, los principios de administración no ofrecen una guía para decidir cuál de estas cuatro bases rivales de especialización resulta aplicable en una situación en particular. La Comisión Británica de Maquinaria del Gobierno no tiene dudas sobre el asunto. Consideró finalidad y clientela como las dos bases posibles de organización y puso toda su confianza en la primera. Otros han tenido igual fe al elegir entre finalidad y proceso. El razonamiento que lleva a estas conclusiones inequívocas deja bastante que desear. La Comisión de Maquinaria del Gobierno ofrece este único argumento para su elección:

Ahora bien, el resultado inevitable de este método de organización [por clientela] es la tendencia a una administración liliputiense. Resulta imposible que el servicio especializado que debe brindar a la comunidad cada Departamento tenga un estándar tan alto cuando su trabajo está al mismo tiempo limitado a una clase particular de personas y cubriendo todas las variedades de prestación, que cuando el departamento se concentra en la prestación de un solo servicio en particular, sin importar quién lo necesite, más allá de los intereses de clases comparativamente pequeñas. (12)

Las fallas en este análisis son claramente evidentes. Primero, no hay un intento por determinar cómo se reconocerá “un” servicio. Segundo, existe una presunción osada, carente totalmente de pruebas, de que una unidad de salud infantil, por ejemplo, en un departamento de bienestar infantil, no puede ofrecer servicios de “un estándar tan alto” como la misma unidad ubicada en el departamento de salud. No se explica de qué modo el desplazamiento de la unidad de un departamento a otro mejoraría o dañaría la calidad de su trabajo. Tercero, no se establece ninguna base para juzgar las pretensiones rivales de finalidad y proceso; ambos se fusionan en la ambigüedad del término “servicio”. No es necesario aquí decidir si la Comisión tenía razón o estaba equivocada con respecto a su recomendación; el punto importante es que la recomendación representaba una elección, sin ningún fundamento empírico o lógico evidente, entre principios de administración contradictorios.

En la mayoría de las discusiones de finalidad versus proceso, se pueden encontrar ejemplos incluso más ilógicos. Resultaría ridículo citarlos si no se los usara corrientemente en debates políticos y administrativos serios.

Por ejemplo, ¿dónde colocar la educación agrícola: en el Ministerio de Educación o en el de Agricultura? Eso depende de si queremos asegurarnos la enseñanza de las mejores labores agrícolas, aunque posiblemente por métodos antiguos, o un estilo de labranza seguramente arcaico, enseñado de la manera más moderna y atractiva. La pregunta se responde por sí sola. (13)

¿Pero realmente se responde por sí sola? Supongamos que se estableciera una oficina de educación agrícola, dirigida, por ejemplo, por un hombre con amplia experiencia en la investigación agrícola o como director de una escuela de agricultura, y dotada con un plantel integrado por hombres con antecedentes igualmente adecuados. ¿Cuál es la razón para creer que si se la vincula al Ministerio de Educación enseñarán una agricultura pasada de moda con métodos modernos, pero que si depende del Ministerio de Agricultura enseñarán una agricultura moderna mediante métodos antiguos? El problema administrativo de una oficina de tales características consistiría en enseñar una agricultura moderna mediante métodos modernos, y es un poco difícil entender cómo la ubicación departamental de la unidad afectaría este resultado. “La pregunta se responde por sí misma” solo si uno tiene una confianza algo mística en el reordenamiento de oficinas como un medio para dar una nueva dirección a las actividades de un organismo.

Durante los últimos años, estas contradicciones y rivalidades han recibido una atención cada vez mayor por parte de los estudiosos de la administración. Por ejemplo, Gulick, Wallace y Benson han mencionado ciertas ventajas y desventajas de los distintos modos de especialización y han considerado las condiciones en las cuales resultaría mejor adoptar uno u otro modo. (14) Todo este análisis se ha realizado en forma teórica – en el sentido de que no se emplearon datos para demostrar la mayor efectividad que se reivindica para los diferentes modos. Pero, aunque teórico, al análisis le falta una teoría. Puesto que no se construyó un marco comprensivo dentro del cual pudiera tener lugar la discusión, el análisis tendió ya sea hacia la lógica unilateral que caracteriza a los ejemplos anteriormente citados, o a la falta de conclusiones definitivas.