Читать книгу Los Desafíos Jurídicos de la Transición Energética - Isabel González Ríos - Страница 49

Para ayudar a los Estados-miembros a implementar (transponer) correctamente el nuevo régimen jurídico de los sistemas de apoyo a las energías renovables, la Comisión Europea aprobó una Comunicación26, cuyo objetivo no es solamente asegurar una aplicación armonizada de la normativa europea, sino también alertar para el cambio que estas nuevas reglas en materia de sistemas de apoyo pueden aportar para el funcionamiento del mercado, para el comportamiento de los inversores y para los aspectos financieros relacionados con el incremento del riesgo regulatorio (en particular, los costes de capital).

Este documento de guidance se produjo en un entorno de crisis financiera internacional y cuando ya habían empezado los denominados “casos de la saga Española del Tratado de la Carta de la Energía” (Noilhac, 2020, p. 21), y otros similares, en los que los Gobiernos habían aprobado cambios en las legislaciones nacionales que afectaban al rendimiento futuro de las centrales de producción eléctrica y cuya conformidad con el derecho nacional cedo se cuestionó. Las orientaciones que ahí se acogen afirman expresamente el modo como se debe interpretar y aplicar el riesgo regulatorio en esta materia, exigiéndose que las subvenciones sean ajustadas a la estructura de costes (para impedir el efecto especulativo de la sobrecompensación) y a las reglas europeas de las ayudas de estado (no distorsionar a la competencia).

Por esa razón, se dispone que los productores, no obstante tener una ayuda financiera pública, deben estar expuestos al mercado y que el modo como esa ayuda opere no debe ser independiente de otros instrumentos de políticas públicas próximas, como el comercio de emisiones o la tributación energética. Así, si un productor consigue que la energía producida, cuya remuneración en mercado no es suficiente para soportar todos los costes de la tecnología que utiliza, pero puede complementar sus ingresos por vía de un comercio de certificados verdes, eso quiere decir que tal sistema integrado de financiación debe privilegiarse respecto a soluciones como la subvención del precio mediante primas sobre la remuneración obtenida en mercado.

En ese documento se indican las principales reglas para el diseño de las licitaciones de atribución de sistemas de apoyo y la elección de la mejor propuesta27 presentada por competidores capaces de ponerla en práctica con éxito. No podemos olvidar que el objetivo de toda esta política –lo repetimos porque es fundamental que esta idea este siempre presente–es alcanzar el cambio energético y climático y no solamente aumentar la cuota de energía renovable producida en el territorio del Estado miembro. A este efecto, la capacidad revelada por el inversor para cumplir el proyecto y el análisis coste-efectividad del mismos son esenciales para su aprobación.

E igualmente el Estado y los órganos responsables de implementar esta política –así como aquellos que vaya a juzgar conflictos referentes a estos proyectos– deben tener presente que lo que se busca con este “nuevo” sistema de apoyo no es “encargar” a privados la realización de tareas públicas, sino solamente organizar un sector de producción privada de bienes y servicios de interés general (regulation) y fomentar la generación de electricidad para que se privilegien las formas de generación a partir de energía limpias y sin emisión de carbono (nudging28). Esta diferencia es relevante a la hora de interpretar la protección jurídica de los beneficiarios de estos sistemas de apoyo, porque ellos no son cocontratantes de entidades públicas que están generando un bien o ejecutando un servicio público, son solamente entidades privadas, que actúan según sus motivaciones privadas “orientadas” por instrumentos de políticas públicas.

En el documento de guidance que estamos analizando también se explican las razones por las que si un Estado-miembro quiere optar por un sistema de financiación de precio (feed-in), el único que puede admitirse es el de feed-in-premiums (FiP). Se ha elegido ese modelo de financiación porque es el que obliga al productor a ir al mercado a vender la electricidad producida y con eso queda asegurado que ahí se informa de las señales del mercado y de cómo su inversión se comporta frente a esa exposición, ya sea en un mercado organizado, o mediante contratos bilaterales de venta de la energía. Es verdad que las “primas” siguen protegiendo el inversor de una parte de su exposición al mercado (reduciendo sus costes de capital), pero no totalmente (no deben protegerlo totalmente), lo que garantiza la eficiencia en la gestión del proyecto. Se admite el modelo flexible (sliding), combinado con un techo (cap) y un mínimo (floor), sea para el premio, sea para la remuneración total, siendo este modelo flexible más eficiente que el modelo de prima fija, porque siempre es posible excluir alguna protección frente al riesgo de mercado y, con eso, asegurar que existen estímulos en el modelo para asegurar la optimización en la gestión y la actualización tecnológica29. Se recomienda que el modelo de cálculo del FiP sea ajustable a la tecnología, para que así sea más eficiente. No es utilizable con la producción dedicada al almacenaje,

El otro mecanismo de financiación recomendado son las cuotas de incorporación de electricidad renovable que se exigen a las empresas de suministro de electricidad. Por esta vía esas empresas son obligadas a comprar la energía de fuentes renovables a sus productores o a comprar certificados verdes, que también se pueden comprar en mercados, cuando estos existan (BIGERNA, BOLLINO & MICHELI, 2015, 70-71).

Se admite, igualmente, que pueden aprobarse sistemas de apoyo a las inversiones, en las modalidades de préstamos o de beneficios fiscales que mayoritariamente cubren los costes de capital. Esta es una modalidad de apoyo que se utiliza más en situaciones de producción descentralizada y para soporte de otras actividades, por ejemplo, para la modernización de actividades agropecuarias. Lo mismo es válido para los beneficios fiscales a la modernización industrial.

En 2014 se aprobó otro documento clave en materia de regulación de los sistemas de apoyo a las energías renovables: la Comunicación de la Comisión con las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014-202030.

Estas Directrices complementan las reglas que antes hemos enunciado y de ellas se extraen algunas indicaciones adicionales curiosas. Por ejemplo, se indica expresamente que los sistemas de apoyo a determinadas formas de producción renovable que produzcan un impacto negativo, como sucede con la generación hidroeléctrica, los proyectos a financiar tienen que respetar la Directiva 2000/60/CE; o si son proyectos que utilizan residuos, tendrán que respectar la normativa sobre hierarquía de los residuos.