Читать книгу Los Desafíos Jurídicos de la Transición Energética - Isabel González Ríos - Страница 52

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1. Las metas actuales se cifran en un mínimo de 32% de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía de la Unión para 2030, lo que no impide que cada Estado-miembro se proponga atingir un porcentaje más elevado – artículo 3, n.° 1 de la Directiva (UE) 2018/2001 (Directiva Renovables).

2. La idea de integración de las políticas de ambiente, clima y energía tienen ya tradición en el ámbito de las políticas europeas y se ha reforzado tras el acuerdo de París, con la adopción del Pacto Ecológico Europeo [COM (2019)640 final)], con la Comunicación para “Intensificar la ambición climática de Europa para 2030 [COM (2020)562 final], con el Pacto Climático Europeo [COM (2020)788 final]”.

3. Las metas propuestas hasta 2030 incluyen la reducción de 55% menos de emisiones de turismos, 40% relativo al aporte de fuentes de energía renovable en la combinación energética de la Unión y una reducción total de entre el 36 y el 39% del consumo de energía primaria – v.COM (2021) 550 final.

4. Sobre los ejes de la transición para la nueva economía verde, cuyo concepto remonta a la resolución de Naciones Unidas de preparación para la reunión Rio+20 (A/RES/66/288 - The Future We Want), y lo que ello supone en materia de cambio de modelo de crecimiento económico y de bienestar y, bien así, de regulación estatal en materia de “infraestructura jurídica” para el cambio y para la nueva regulación (SÖDERHOLM, 2020, 6). Algunos autores ven en este cambio de modelo económico de desarrollo, más que una necesitad, una nueva forma de ideología (KENIS & LIEVENS, 2015, 1-18).

5. La urgencia en hacer efectivo el cambio climático determina la transición energética en todos los sectores, incluyendo en la industria. A este propósito merece destaque la transición energética en la industria y su governance global, el modo como los principales players, los Gobiernos y las Instituciones Internacionales (el Banco Mundial y Naciones Unidas) están trabajando en conjunto para diseñar y poner en práctica las políticas de descarbonización en los denominados sectores hard-to-abate, donde se incluyen los materiales de construcción como el acero, cemento y el aluminio, las industrias químicas, los plásticos y el transporte de mercancías. A este efecto merecen destaque iniciativas como la Leadership Group for Industry Transition (METE et alii, 2021).

6. Pese a que la actividad de producción de energía sea hoy una actividad libre y plenamente competitiva (han terminado los contratos de adquisición de energía) siguen existiendo contratos públicos en materia de atribución de derechos para la explotación de recursos naturales, sea en materia de concesiones de agua en la generación hidroeléctrica, sea en materia de derechos de uso del suelo público. Pero los autores destacan que hay una nueva e importante área de PPP en el sector eléctrico referente a los contratos de gestión de eficiencia energética, en los que también se pueden asociar las formas de generación renovable (VAGLIASINDI, 2013, 23ss).

7. No se trata solamente ejecutar la recomendación del phase-out de la generación eléctrica a partir del carbón o de los derivados del petróleo (IEA, 2021), se trata también del problema que subsiste a la hora de financiar la seguridad del abastecimiento y el backup del sistema para hacer frente a la intermitencia de la generación renovable, que exige más innovación en almacenamiento en las redes, por lo que la financiación tiene que dedicarse a estos proyectos.

8. La Unión Europea propone una revisión de la tributación verde [SWD (2019) 329 final] para poner fin a muchas de las dificultades e irracionabilidades que han caracterizado la transposición de la Directiva 2003/96. Se había adoptado un modelo flexible para que los Estados pudieran ajustar la tributación a sus realidades e incluso en conceptos se había optado por alguna fluidez para permitir armonizar la tributación entre productos funcionalmente equiparables en los distintos ordenamientos. Se ha avanzado en la armonización de la tributación de productos energéticos y electricidad, pero es necesario que este instrumento se ajuste a los que hoy disciplinan los temas de la energía, el ambiente y el clima, por ejemplo, permitiendo tributar de modo distinto la electricidad generada por fuentes renovables y no renovables.

9. La OCDE llama la atención para la necesidad de ajustar la tributación energética a los objetivos de la política pública de transición hacia energías limpias, lo que actualmente no está en práctica porque la tributación de las emisiones aún no “justica” el cambio hacia las nuevas formas de movilidad limpia – v. el informe “Taxes on polluting fuels are too low to encourage a shift to low-carbon alternatives”.

10. La estructura de costes de las energías renovables es amplia y compleja (costes de los sistemas de apoyo, costes de conexión, sistema de respaldo, costes ambientales) y para poder comparar el desempeño de los diferentes países hay que utilizar un método armonizador en el que se atiende a todos ellos.

11. Hay un cambio de paradigma en esta materia que va a hacer que se superen los problemas de la incapacidad de ejecución de decisiones arbitrales que la Comisión considera que no respetan las normas de las ayudas de estado (HINDELANG & KRAJEWSKI, 2016; BASENER, 2017).

12. Este mercado común de certificados permite que las empresas generadoras de energía renovable, independientemente del lugar en el que produzcan la electricidad, puedan posteriormente intercambiar los certificados de esa generación en este mercado transfronterizo y así obtener el rendimiento de esa producción de forma integrada. En 2015 Suecia ha elevado sus metas y ha utilizado este instrumento para financiar la descarbonización de la electricidad utilizada en las áreas rurales (NAAS-BIBOW &WENGER, 2015, 328).

13. También ha existido un intento de proyecto semejante entre Reino Unido e Irlanda, pero que no llegó a concretarse (MEYNAERTS, 2020).

14. Nos referimos a la decisión PreussenElektra AG (proc. C-379/98).

15. En el caso Essent Netwerk Noord e o. el Estado había encargado a la empresa gestora de la red cobrar a las empresas utilizadoras de la red un encargo que se destinaba a cubrir costes que el mercado no permitía amortizar y si el dinero recaudado era superior a lo necesario para amortizar dichos cortes, el excedente se transfería al Ministerio. Por esta razón se considera que estamos ante la gestión de un fondo público por una empresa privada.

16. Aquí se tratada de gestionar una contribución para los costes con las obligaciones de servicio público.

17. Esa era la filosofía del sistema de feed-in-tariff que los autores aclaman como un modelo que ha propiciado un crecimiento significativo de la cuota de generación de fuentes renovables (MENDONÇA, 2010) pero que hoy sabemos que es muy ineficiente, socialmente desastroso por el aumento desmesurado del coste de la energía y que a largo plazo puede incluso llevar a un retraso tecnológico del país.

18. El objetivo de los sistemas de apoyo es atraer inversores sectoriales, que puedan aportar una de las plusvalías de las inversiones extranjeras que es la transferencia de tecnología al país que acoge la inversión. No es promocionar la especulación financiera ni “inversores” que solo aparecen motivados por las ganancias financieras del sistema, pero que nada tienen para aportar en materia de tecnología, know-how o avance económico.

19. Sobre el modelo portugués de feed-in-tariff de precio fijo políticamente determinado y variable por cada tecnología v. TAVARES DA SILVA, 2011.

20. La literatura destaca la diferencia entre los modelos feed-in-tariff que incluían pagos fijos por energía producida, garantía de compra y acceso privilegiado a la red y los que se adoptaron en Alemania y que incluían estímulos para reducción de costes y actualización tecnológica (BIGERNA, BOLLINO & MICHELI, 2015, 67).

21. Existen cuatro modalidades de cálculo para el valor a abonar por la generación renovable: i) en línea con el precio de mercado; ii) en línea con los costes que son obviados por la generación de energía por ese método; iii) precio políticamente fijado; iv) en resultado de un procedimiento competitivo (BIGERNA, BOLLINO & MICHELI, 2015, 67).

22. Queremos decir que no se trata de aplicar en esta materia un objetivo de mix político como el que está presente en la estrategia para las compras pública ecológicas [COM (2008) 400], sino solamente de ajustar la elección del tipo de fuente de generación renovable a las características del territorio.

23. Se afirma expresamente que el procedimiento competitivo para la atribución de permisos es la mejor forma de elegir al proyecto más competitivo, porque en el diseño de los criterios de adjudicación se pueden evaluar los costes reales, la tecnología y el grado de innovación que puede aportar, la confiabilidad de los promotores y su capacidad de financiación en mercado. Con todos estos elementos se puede hacer una evaluación completa de coste-efectividad.

24. Lo que en el “nuevo derecho administrativo” se llama control de economicidad (Wirtshaftlichkeiskontrollen) (KAHL, 2009, 450) y que está vinculado con el análisis global de coste-efectividad de la decisión.

25. No cabe desarrollar en este breve escrito el tema de la recuperación por parte del Estado de ayudas de estado o de sistemas de apoyo por irregularidades, pero también aquí sería necesario hacer algunos ajustes en las normativas de los Estados-miembros para que la efectividad de las políticas públicas pudiera “juridizarse” un poco más y así permitir llegar a los objetivos en materia de ambiente y clima que es, al final, a lo que todo esto conduce.

26. SWD (2013) 439 final.

27. Las reglas del concurso tienen que estar diseñadas para que las propuestas pueden efectivamente competir entre sí, lo que supondrá, por ejemplo, puntuar más o menos distintas tecnologías y localizaciones para que el resultado sea el de la propuesta más eficiente entre realidades comparables. En otras palabras: el resultado tiene que ser el proyecto más eficiente, independiente de utilizar una tecnología más o menos eficiente y de estar localizado en un local del territorio más o menos ventajoso respecto a costes de implantación.

28. Es un modo de actuación del Estado Administración que “empuja” empresas y privados a tomar las “decisiones correctas” (THALER & SUNSTEIN, 2012).

29. Es importante no olvidar que uno de los factores que más impacta en la economía de las energías renovables es la curva de aprendizaje, que una vez superada, lleva a reducciones muy aceleradas de costes y que los sistemas de regulación y de incentivo no pueden neutralizar (BIGERNA, BOLLINO & MICHELI, 2015, 63).

30. Documento con la referencia (2014/C 200/01).

31. No cabe igualmente discutir en este escrito el tema de la necesaria reforma del mercado eléctrico para que las renovables se puedan integrar de forma más eficiente de lo que sucede con los mercados marginalistas en los que las renovables terminan recibiendo el mismo precio que la generación con combustibles fósiles (KOPSAKANGAS-SAVOLAINEN & SVENTO, 2012).

32. En 2012, cuando Portugal tuvo que recurrir al apoyo financiero externo, este ha sido uno de los temas clave del rescate financiero, precisamente porque la mala gestión pública en este sector había generado un déficit tarifario de cerca de 8 mil millones de euros, y en España, en la misma data, los datos de la Comisión Nacional de Energía anunciaban un déficit tarifario que alcanzaba los 30 mil millones de euros.

33. Es decir, devengado.

34. En este sentido, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Comisión (proc. C-398/13,) y Sky Österreich (proc. C-283/11).

35. El Tribunal ya había adelantado que las normas italianas sobre los incentivos a la producción fotovoltaica “eran adecuadas para indicar desde un primer momento a los operadores económicos prudentes y diligentes que el sistema de incentivación aplicable a las instalaciones solares fotovoltaicas podía ser adaptado, o incluso suprimido, por las autoridades nacionales a fin de tener en cuenta la evolución de ciertas circunstancias” – v. Agrenergy y Fusignano Due (proc. C-180/18, C-286/18 y C-287/18).

36. En este sentido, Agrenergy y Fusignano Due (proc. C-180/18, C-286/18 y C-287/18).

37. Nos referimos a la normativa europea en materia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

38. V. COM (2020) 952 final. En este informe se evalúan los datos obtenidos hasta 2018, en línea con los objetivos que se habían fijado hasta 2020.

39. Son ellos: dos de 2017 entre Luxemburgo y Lituania y entre Luxemburgo y Estonia (ambos de 1.700 Gwh en favor de Luxemburgo en los que Estonia aportó 1.000 GWh y Lituania 700 GWh) y dos de 2020 entre los Países Bajos y Dinamarca y entre Malta y Estonia (en el que Dinamarca aportó 16.000 GWh a los Países Bajos y Estonia aportó 80 GWh a Malta).