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Contener la pandemia aconseja adoptar medidas que limitan los movimientos de la población para evitar el contagio; medidas que conllevan, es obvio, un fuerte coste económico, dado que disminuyen el gasto agregado. No existe, sin embargo, alternativa a esta estrategia (Recuadro 1), lo que obliga a las autoridades económicas a acudir a medidas extraordinarias de apoyo público, con el fin de sostener los ingresos de empresas y familias, y con ello sus demandas de bienes y servicios, hasta que se controlen los contagios.

Dada la veloz extensión del virus, en España se adoptó un primer estado de alarma, de casi 100 días de duración –entre el 14 de marzo y el 21 de junio de 2020–, con disminución gradual de las limitaciones a la movilidad de la población desde el 27 de abril (la «desescalada»). Durante los dos primeros meses de este periodo especial, se restringieron las actividades económicas no esenciales, lo que provocó una intensa contracción de la actividad económica. Ante las siguientes olas, las limitaciones de la movilidad han sido menos severas, aunque en algunos momentos han adquirido una mayor relevancia en determinadas regiones, decretándose un nuevo estado de alarma de elevada duración (del 5 de octubre de 2020 al 9 de mayo de 2021).

El impacto económico de la emergencia sanitaria, especialmente intenso durante la primera ola, como ya se ha dicho, ha sido consecuencia, por tanto, de las limitaciones a la movilidad y al contacto social, que han causado una paralización total o parcial de la actividad económica en sectores significativos y variadas restricciones a la demanda. De ahí que metafóricamente se haya hablado de «hibernación» de la economía. El desplome de la producción y de la demanda agregada ha puesto en dificultades a las empresas, que han debido hacer frente a gastos sin generar ingresos, afrontando un problema de liquidez que, de persistir, o agravarse, podría transformarse en un problema de solvencia.

Recuadro 1

CONTENER LA PANDEMIA. CÓMO SALVAR VIDAS Y SALVAR LA ECONOMÍA AL MISMO TIEMPO

La finalidad de las limitaciones a la actividad económica y del confinamiento de la población no ha sido otra que la de aplanar la curva de contagios y extenderla en el tiempo. Al disminuir el número diario de infectados con necesidades de atención médica, se ha impedido una congestión completa de los servicios hospitalarios, que, con todo, en el entorno del 30 de marzo de 2020 se encontraban muy cerca de su saturación, a pesar de la ampliación del número de salas para el tratamiento de la enfermedad y de UCIs.

Aún sin medidas especiales de control, la pandemia tiene un coste económico, pues dificulta la continuidad de las actividades productivas, debilita el comercio internacional y obliga a gastos sanitarios excepcionales. Este coste se pone de manifiesto en la curva en forma de U que dibuja la evolución del PIB, casi simétrica a la seguida por la de la pandemia, en forma de U invertida. El gráfico «Emergencia sanitaria y crisis económica» recoge esta doble curva.

La aplicación de medidas para frenar el ritmo de contagio del virus aplana la curva del número de infectados, pero al elevar el coste económico de la lucha contra la pandemia hace más profunda la contracción del PIB, lo que se expresa mediante el desplazamiento hacia abajo de la curva que representa la evolución de este en el gráfico aludido. Sin embargo, con acciones públicas que mantienen los ingresos de trabajadores y empresas, la curva del PIB también se aplana. De esta forma se consigue al mismo tiempo combatir el virus y aminorar sus efectos sobre el gasto agregado y la producción. El hecho de que las restricciones a la movilidad de la población tengan un impacto negativo sobre la economía podría hacer pensar que los gobiernos han debido enfrentarse a una disyuntiva entre salvar vidas o salvar la economía. Sin embargo, no parece que haya sido así. No existe alternativa a una estrategia que ponga en primer plano la contención de la expansión del virus, buscando salvar el mayor número posible de vidas humanas. En su ausencia, la pandemia se extiende con celeridad, desbordando la capacidad del sistema sanitario y atemorizando a la población, hecho que, a su vez, provoca la restricción voluntaria de su movilidad y acaba obligando a actuar a los poderes públicos. Adviértase que la inmunidad «de rebaño» no es conseguible a menor coste sin restricciones, en ausencia de medicamentos eficaces o de la administración de vacunas. Sin embargo, tampoco cabe prolongar los controles de la movilidad de la población más allá de lo estrictamente necesario, algo por otra parte difícil de determinar, porque su impacto económico pone en riesgo muy alto a los más desfavorecidos.

Son muy pocos los países que han podido seguir el modelo chino: tras un confinamiento, una eficaz estrategia de rastreo de las infecciones que ha evitado nuevos rebrotes. La gran mayoría de los gobiernos han buscado el aplanamiento simultáneo de las dos curvas mencionadas, la de contagios y la del PIB, tratando de seleccionar en cada ola de expansión del virus las medidas de contención más adecuadas, lo que no ha sido una tarea sencilla, habida cuenta de los múltiples factores que influyen sobre la transmisión del virus. Solo algunos dirigentes, como Donald Trump, en Estados Unidos, o Jair Bolsonaro, en Brasil, han manifestado abiertamente su intención de evitar la imposición de restricciones a la movilidad social, con grave peligro, tanto para la salud de los ciudadanos, como para la economía.

Emergencia sanitaria y crisis económica

Fuente: Baldwin, R. y Weder di Mauro, B., Mitigating the COVID Economic Crisis: Act Fast and Do Whatever It Takes, A VoxEU.org Book, CEPR Press, 2020.

Dicho de modo equivalente: en su inicio, la pandemia ejerció un doble impacto, abrupto y muy fuerte, sobre la economía; casi simultáneamente, shock de oferta y shock de demanda.

El primero se advirtió incluso antes de las medidas restrictivas que acabaron adoptándose: la interrupción de las cadenas globales de valor, a partir de los recortes impuestos en China, alteró los intercambios comerciales internacionales, tanto en términos de compras como de ventas. Más tarde, la magnitud del impacto aumentó al suspenderse aquellas actividades que entrañan mayor riesgo de contagio (viajes, transporte, restauración, ocio...). Una enorme perturbación de oferta a la que se sumó pronto otra de demanda, al decretarse el confinamiento de la población y limitarse sus actividades, y también por efecto de la disminución de las rentas de empresas y hogares. De hecho –ya se ha indicado– ambos shock se superpusieron, pues el cierre de actividades impidió que se ejecutasen compras que, de todas formas, habrían disminuido por causa del aislamiento forzoso de la ciudadanía. Además, no solo disminuyó la demanda interior, sino también la exterior, dadas las medidas similares adoptadas en otros países y la merma de los intercambios transfronterizos derivada de las restricciones impuestas a la movilidad internacional y el encarecimiento de las transacciones tras la adopción de medidas excepcionales de seguridad.

La dimensión finalmente alcanzada por la suma de ambos impactos ha estado relacionada, pues, con la duración y la intensidad de las limitaciones impuestas por la gestión de la crisis sanitaria, que fueron particularmente severas durante el primer brote del virus; pero también con otros factores como la estructura productiva y empresarial, la situación económica inicial de los agentes económicos y la capacidad del marco institucional para evitar que los problemas de liquidez se convirtieran en irresolubles.

Póngase ahora la atención sobre España, sobre la repercusión de todo ello en la economía española. Aquí, por lo pronto, las medidas de contención puestas en marcha durante el primer estado de alarma fueron más severas que en otros países. De acuerdo con el análisis efectuado por Google, en el periodo comprendido entre el 29 de febrero y el 11 de abril, la reducción de la movilidad por motivos de transporte y laboral fue del -84 y -63 por 100, respectivamente; en Italia y Francia, algo menor (-78 y -62 por 100 en el caso de Italia; -79 y -55 por 100 en Francia), y todavía más baja en otros países europeos: Bélgica (-60 y -47 por 100), Reino Unido (-70 y -57 por 100), Alemania (-60 y -47 por 100) y Países Bajos (-51 y -24 por 100). Mayor severidad que se tradujo en una eficacia también más alta de tales medidas en la contención de los contagios, según revelan estudios comparados.

Por otra parte, la capacidad de los agentes económicos para enfrentarse a la adversidad sobrevenida no era mala en los momentos iniciales. A diferencia de lo que ocurría en 2008, la economía española en su conjunto y el sector privado, en particular, se encontraban bastante equilibrados financieramente antes del estallido de la emergencia sanitaria. El endeudamiento de las familias y las empresas se había reducido intensamente y se hallaba ya por debajo de la media europea. Los bancos habían avanzado mucho en su proceso de saneamiento. Y con una economía muy internacionalizada, el sector exterior se mantenía en superávit desde finales de 2012, consiguiendo las empresas españolas exportar, en proporción al PIB, más que las francesas, italianas o británicas. Una buena muestra de la capacidad de reacción de la economía y la sociedad españolas, sobreponiéndose a una crisis tan aguda como fue la que se inició al final de 2008.

Sin embargo, algunos rasgos estructurales ofrecían flancos débiles ante una crisis como la inducida por la pandemia. Entre ellos, la composición del tejido productivo, la alta proporción de autónomos y microempresas y la elevada temporalidad en el mercado de trabajo. Tres flancos muy vulnerables.

Del primero dan cuenta, por una parte, el mayor peso en España de los sectores más sensibles a las restricciones de movilidad y de contacto social; dos especialmente, el turismo y el sector de automoción. Especial atención merece el primero, el turismo, que, cuando se suman sus efectos directos e indirectos, representa el 12,4 por 100 del PIB y el 13,4 por 100 del empleo, además de ser un factor determinante en el equilibrio de la cuenta corriente. España es la segunda potencia turística del mundo por número de turistas (tras Francia) y por ingresos (tras Estados Unidos), así como la primera por competitividad, y no ha dejado de apuntar en los últimos años un cambio positivo, creciendo intensamente el gasto medio por turista.

Respecto al sector de la automoción, España es el segundo fabricante europeo después de Alemania (fabrica más coches que Francia, Italia o Gran Bretaña), y la productividad de las empresas españolas, así como de la industria auxiliar, es muy apreciada. Pero estos aspectos positivos no deben hacer olvidar las debilidades importantes: los centros de decisión están fuera de nuestras fronteras, lo que deja a las instalaciones muy expuestas en momentos de incertidumbre y relocalización de corte nacionalista. Y la automoción es un sector estratégico para nuestra industria, nuestro empleo y nuestra balanza de pagos.

En segundo lugar, el muy reducido tamaño empresarial promedio es otro factor de vulnerabilidad. En España el 55 por 100 de las empresas no tienen asalariados, y de las que sí tienen, el 95 por 100 son microempresas (menos de 10 trabajadores). Autónomos y microempresas poseen una estructura financiera frágil y escasa capacidad para conseguir financiación, de manera que el cese de actividad los sitúa directamente en riesgo de supervivencia.

El tercer flanco vulnerable –y bien conocido– es la gran proporción de contratos temporales en el mercado de trabajo, que facilita que el desempleo reaccione exageradamente en cada crisis, ajustándose vía cantidades, de modo inmediato.

A fin de contrarrestar esas debilidades, se han adoptado medidas excepcionales por el gobierno de la nación y los gobiernos regionales, principalmente: aval público a los créditos a las empresas, retrasos en sus pagos a la Seguridad Social, sostenimiento del empleo a través de Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE) y ayudas a las familias más desfavorecidas. Estas medidas se han apoyado a su vez en la elevada expansión de liquidez propiciada por el Banco Central Europeo (BCE) y en las diversas actuaciones realizadas por la Unión Europea, comenzando por la relajación temporal de las exigencias fiscales a los Estados miembros.

A pesar de su efecto positivo, tales medidas de apoyo no han conseguido evitar un acusado impacto de la pandemia. El PIB de España ha caído un 10,8 por 100 en 2020, fundamentalmente como consecuencia de la contracción experimentada durante el segundo trimestre. Es una diminución que destaca por su intensidad, no solo entre los países que integran la Eurozona y la Unión Europea (cuadro 2), sino también a escala global. Además, las perspectivas de recuperar el PIB de 2019 se aplazan, como en el caso de Italia, a 2023. El sector que la Contabilidad Nacional define como comercio, transporte y hostelería justifica casi la mitad de la caída del PIB. Desde otra perspectiva contable, el agregado de turismo, con el peso ya señalado del 12,4 por 100 sobre el PIB, explicaría dos tercios de la reducción de este, y asimismo la diferencia con otras economías europeas (en Francia, también primera potencia turística, este sector solo representa el 7 por 100 del PIB).

Cuadro 2. Impacto de la COVID-19 sobre el PIB

	2020	2021	2022
Alemania	-5,0	3,2	3,1
Francia	-8,3	5,5	4,4
España	-10,8	5,6	5,3
Irlanda	3,0	3,4	3,5
Italia	-8,8	3,4	3,5
Países Bajos	-4,1	1,8	3,0
Portugal	-7,6	4,1	4,3
Eurozona	-6,8	3,8	3,8
Unión Europea	-6,3	3,7	3,9

Fuente: Comisión Europea.

La actividad económica remontó de forma muy notable, una vez concluido el primer estado de alarma, durante el tercer trimestre de 2020, apagándose de nuevo en el cuarto, ante el surgimiento de la segunda ola del virus. De la misma manera, el tercer brote ha obstaculizado su avance durante el primer trimestre de 2021, aplazándose a la segunda mitad del año una apreciable recuperación, al compás de un avance sustancial del proceso de vacunación.

En todo caso, la fuerte contracción de la producción no se ha traducido en un aumento excepcional del desempleo, mostrando efectividad las medidas de apoyo a las empresas y trabajadores implementadas. La ocupación disminuyó en 2020 un 7,5 por 100, afectando a alrededor de 1.375.000 trabajadores y dejando a 755.613 en ERTE. Como se prevé la absorción parcial de estas cifras en los próximos años, el mantenimiento de la tasa de paro en el nivel alcanzado en 2020, de un 15,5 por 100, solo tendría lugar en el escenario más pesimista de los tres contemplados por el Banco de España (Recuadro 2), siendo muy probable que esa tasa se aminore.

El gráfico 2, realizado sobre la previsión correspondiente al escenario «central» contemplado por el Banco de España, sitúa la recesión ocasionada por la COVID-19, y la recuperación esperada hasta 2023, en la trayectoria seguida por el PIB de la economía española desde el inicio del siglo xxi: así se obtiene una mejor perspectiva de lo que han supuesto ambos episodios.

Recuadro 2

LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA: ESCENARIOS ALTERNATIVOS

Desde el mes de abril de 2020, el Banco de España ha ofrecido, en diversas ocasiones, estimaciones acerca del impacto de la pandemia sobre la economía española y previsiones acerca de la evolución esperada de esta en el futuro. Para ello, ha establecido tres escenarios alternativos. En su última actualización, en enero de 2021, tales escenarios se refieren ya en exclusiva a la recuperación.

Algunas previsiones del impacto de la Covid-19 sobre el PIB de España

	2021	2022
Gobierno de España	6,5	7,0
Banco de España (Escenario suave)	7,5	5,5
Banco de España (Escenario central)	6,0	5,3
Banco de España (Escenario severo)	3,2	4,6
FMI	6,3	4,7
Comisión Europea	5,3	4,7
OCDE	5,7	4,8
Promedio	5,8	5,2

Fuentes: Ministerio de Economía, Banco de España, FMI, Comisión Europea y OCDE.

Los tres escenarios aludidos difieren según lo esperado acerca de dos dimensiones, la evolución de la pandemia y las consecuencias a medio plazo de la crisis. Más concretamente, de la evolución de la enfermedad –dependiente de la intensidad de los nuevos brotes del virus y del ritmo de avance de la vacunación–, y de las secuelas de la crisis, a su vez condicionadas por grado de resiliencia del tejido productivo y laboral, así como por los cambios inducidos por la COVID-19 en el comportamiento de los ciudadanos españoles y extranjeros, sobre todo respecto a sus decisiones de ahorro y gasto, que afectarán a las demandas agregadas de consumo, de inversión en viviendas y de servicios turísticos. La contención del gasto de las familias durante el largo periodo de restricción de la movilidad ha dado lugar a un ahorro muy elevado que, en mayor o menor medida, debería trasladarse al gasto.

En el escenario denominado «central», considerado el más probable, se contempla la posibilidad de que a lo largo de 2021 se sucedan nuevos brotes del virus, así como que la administración de las vacunas mantenga un cierto ritmo. Por otra parte, se confía en que los individuos destinarán una parte apreciable de su ahorro al consumo, pero sin que la tasa de ahorro vuelva a los niveles anteriores a la pandemia. En este escenario, en el que seguirían existiendo restricciones a la movilidad de las personas y el turismo se mantendría deprimido, el PIB avanzaría en 2021 un 6 por 100, y mantendría un alto vigor en 2022, cuando puede aumentar un 5,3 por 100. Estas cifras son muy similares a las proyecciones realizadas por los principales organismos internacionales, pero menos optimistas que las publicadas por el Gobierno de España, como muestra el cuadro adjunto.

Un escenario más favorable es el denominado «suave». Se caracteriza por una mejor evolución de la pandemia, con menores brotes y mayor rapidez en la administración de vacunas, factores que avivarían la recuperación del turismo. Además, el ahorro disminuiría de forma más pronunciada, situándose la tasa de ahorro de las familias en 2020 muy cerca de la de 2019. Con estos supuestos, el PIB aumentaría un 7,5 por 100 en 2021, y ya en 2022 superaría al de 2019.

El escenario más adverso, denominado «severo», se considera menos probable. Descansa sobre la existencia de mayores dificultades para el control de la pandemia durante 2021, con brotes del virus más intensos, o retrasos en el proceso de vacunación, así como en un comportamiento más precavido de las familias respecto a sus niveles de consumo, a la compra de viviendas y a su movilidad internacional. También supone más dificultades para la recomposición del tejido empresarial y el crecimiento de la inversión de las sociedades no financieras. Estos factores limitarían sensiblemente la recuperación durante 2021, recortando el crecimiento del PIB a casi la mitad del previsto en el escenario «central», y trasladando el grueso de la recuperación a los años 2022 y 2023. Bajo estos supuestos, solo en 2024 se alcanzaría el PIB de 2019.

Gráfico 2. Evolución del PIB real y el empleo en España y previsiones

(miles de millones de euros de 2015 y miles de ocupados)

Nota: (1) Previsiones.

Fuentes: Eurostat, Banco de España y elaboración propia.

Aunque la recuperación de la economía no está en cuestión, atendiendo a las diferentes previsiones señaladas, si lo está su ritmo y también la fortaleza del crecimiento económico futuro. Téngase en cuenta que la recesión a causa de la pandemia ha llegado muy cerca aún de la precedente y cuando el desequilibrio financiero público supone una debilidad añadida para la economía española. Este desequilibrio no fue corregido desde el fin de la crisis anterior, y ahora representa un serio inconveniente. Un contraste en este caso es del todo ilustrativo: la política fiscal más generosa en apoyo de las empresas en Europa es la de Alemania, que parte de unas cuentas saneadas, y la más raquítica es la de España, sin apenas margen.

Según las estimaciones del Banco de España, desde 2014 el déficit público estructural (el que no depende del ciclo, sino de la capacidad de los ingresos ordinarios para financiar los gastos previstos) se fue agravando, de modo que en 2019 todo el déficit (un 2,8 por 100 del PIB) ya fue estructural. Tampoco la deuda pública había disminuido significativamente, manteniéndose cerca de la simbólica cifra del 100 por 100 del PIB. He aquí el punto de partida de las finanzas públicas antes de la caída de los ingresos que ha implicado la reducción de actividad, tras el confinamiento, y el aumento de los gastos por las medidas que han ido adoptándose.

Con la contracción experimentada en el PIB y el aumento de gasto público derivado de las medidas de lucha contra la pandemia, el déficit de las Administraciones públicas en 2020 ha sido de un 10,1 por 100, elevando el monto de la deuda pública sobre el PIB al 120 por 100. En el escenario más propicio de los planteados por el Banco de España, el déficit sería aún de un 3,4 por 100 del PIB en 2023, limitando la capacidad de acción del gobierno. En el escenario menos favorable, podría acercarse en ese mismo año al 6 por 100, llevando la deuda pública hasta el 129 por 100 del PIB.

¿Qué circunstancias determinarían situarnos en ese escenario más desfavorable? Tres obstáculos a la recuperación tendrían que sumarse. En primer lugar, un peor control de la situación sanitaria al esperado. En segundo lugar, un volumen elevado de quiebras y cierres empresariales, con severos efectos sobre la ocupación y también sobre la solvencia de las entidades financieras, todo lo cual repercutiría negativamente sobre la desigualdad de rentas y la pobreza, obligando al gobierno a políticas de gasto público más expansivas. Finalmente, en tercer lugar, la persistencia de actitudes precavidas de la población respecto al gasto, con retraimiento del consumidor o del turista potencial. Factor, este decisivo, pues el ahorro atesorado por las familias, fruto de la contención de sus compras a partir de marzo de 2020 ha sido formidable, por lo que la recuperación de la confianza para adquirir más bienes y servicios se convierte en piedra angular de la reactivación económica.

Lo preocupante de la situación es, en cualquier caso, difícil de exagerar, y sigue exigiendo, por eso, como desde el inicio de la pandemia, actuaciones de política económica también excepcionales. Los epígrafes que siguen dan cuenta de ello.