Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 10

Hasta aquí nos hemos referido tanto solo a las entidades que encajan en el concepto legal organizativo de Administración Pública. Desde el punto de vista de nuestro Derecho positivo hemos de tener en cuenta, no obstante, un nuevo concepto en el que se integra el de Administración Pública pero que es más amplio que éste: el concepto de Sector Público que está incorporado en el título de la propia Ley 40/2015 que ya se había venido introduciendo en la legislación presupuestaria a la que después aludiremos.

Así, el artículo 2.1 de la Ley 40/2015 dispone que «La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley».

A su vez más concretamente, en el ámbito estatal, el Sector Público institucional, conforme al artículo 84.1 de la Ley 40/2015 se integra por los siguientes tipos de entidades y realidades:

«a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1.º Organismos autónomos.

2.º Entidades Públicas Empresariales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios.

e) Las fundaciones del sector público.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas».

Podemos constatar la desaparición en esta enumeración de un tipo de entidades instrumentales que son las Agencias estatales. En efecto, la Ley 40/2015 en su Disposición derogatoria única prevé la derogación expresa de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos1).

En cuanto a los consorcios el artículo 118.1 de la Ley 40/2015 dispone que «Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias».

Con carácter general, las Universidades Públicas, si bien se integran en el sector público institucional han perdido su caracterización como Administración Pública al no recogerse en la enumeración del artículo 2.3 de la Ley 40/20152). Sin embargo, esta afirmación ha de ser puesta en duda en relación con las Universidades no transferidas3). Se trata de la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (Disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades). Estas entidades pueden ser calificadas no solo como integrantes el sector público institucional sino también como Administración Pública. Así, respecto de la primera el Real Decreto 1239/2011, de 8 de septiembre, por el que se aprueban sus Estatutos la califica como Institución de Derecho Público con especial independencia; en su artículo 247 la reconoce expresamente como Administración Pública. En referencia a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, de forma aún más clara, el Real Decreto 331/2002, de 5 de abril, por el que se aprueba el Estatuto de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (artículo 2), la califica como Organismo Autónomo adscrito al actual Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales). Por otra parte, con carácter general, las Universidades Públicas tienen la consideración de Administración Pública a efectos contractuales, pues así lo establece el artículo 3.1 b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Fuera ya claramente del concepto de Administración, pero dentro del Sector Público, tenemos personificaciones jurídico privadas como las sociedades mercantiles públicas (artículos 111 y siguientes de la Ley 40/2015 en el ámbito estatal) y las fundaciones del sector público (artículos 128 y siguientes de la Ley 40/2015 en el ámbito estatal). Estas entidades, sin perjuicio de respetar los requisitos administrativos establecidos para su constitución, adquirirán personalidad jurídica conforme a lo dispuesto, respectivamente, en el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital y en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones.

Finalmente, hemos de aludir a los fondos sin personalidad jurídica (artículos 137 y siguientes de la Ley 40/2015). Se trata de patrimonios separados afectos a fines específicos en virtud de una disposición legal, que se configuran como instrumentos de financiación para el desarrollo de políticas concretas de interés general. En palabras del Consejo de Estado en su Dictamen 274/2015, de 29 de abril (JUR 2015, 237675) (emitido con ocasión del anteproyecto de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público) se trata de «instrumentos de ordenación financiera que no constituyen unidades organizativas de la Administración». Son ejemplos de este tipo de fondos el Fondo para la Internacionalización de la Empresa (FIEM), que de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 11/2010, de 28 de junio, de reforma del sistema de apoyo financiero a la internacionalización de la empresa española es un instrumento para la financiación de apoyo oficial a la internacionalización de la empresa española, gestionado por el actual Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a través de la Secretaría de Estado de Comercio; o el Fondo para la promoción del Desarrollo (FONPRODE) creado por la Ley 36/2010, de 22 de octubre, cuyo artículo 1 lo define como instrumento de cooperación al desarrollo, gestionado por el actual Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, que tiene como finalidad la erradicación de la pobreza, la reducción de las desigualdades e inequidades sociales entre personas y comunidades, la igualdad de género, la defensa de los derechos humanos y la promoción del desarrollo humano y sostenible en los países empobrecidos.

Si bien es esta la enumeración de entidades del Sector Público que a efectos de organización administrativa ofrece la Ley 40/2015, no podemos olvidar que, como ocurría con el concepto de Administración, el concepto legal de Sector Público varía en algunos ámbitos sectoriales a los solos efectos de determinar el ámbito de aplicación de la Ley de que se trate o por motivos de control presupuestario.

Así, en el ámbito de la contratación pública, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público utiliza un concepto amplio de Sector Público (artículo 3.1), que difiere en parte del contemplado en la Ley 40/2017, al incluir por ejemplo a las Mutuas colaboradoras de la Seguridad Social (reguladas por Ley 35/2014, de 26 de diciembre).

Por su parte, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, directamente se remite al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC) para definir el concepto de Sector Público:

«Artículo 2. Ámbito de aplicación subjetivo.

A los efectos de la presente Ley, el sector público se considera integrado por las siguientes unidades:

1. El sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales –actualmente regulado en el Reglamento (UE) n.º 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013– que incluye los siguientes subsectores, igualmente definidos conforme a dicho Sistema:

a) Administración central, que comprende el Estado y los organismos de la administración central.

b) Comunidades Autónomas.

c) Corporaciones Locales.

d) Administraciones de Seguridad Social.

2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el apartado anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas».

Esta definición de Sector Público, funcional si se quiere, de hondo sentido financiero remite como decimos al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 2010) que diferencia dentro del Sector Público, el sector ajeno a mercado del que está en mercado puro.

Finalmente, resta reseñar que el artículo 3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre General Presupuestaria, también modificado por la Ley 40/2015, diferencia, dentro del Sector Público Estatal entre el Sector Público administrativo, el empresarial y el fundacional.

En conclusión, podemos decir que el concepto de Sector Público es también un concepto complejo, directamente vinculado con la finalidad que cada una de las normas persigue, en ocasiones el control presupuestario, en otras definir el régimen de contratación pública al que han de estar sometidas ciertas entidades que, en mayor o menor medida, están financiadas con fondos públicos.