Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 9

La Administración Pública no es ni puede ser, a efectos de definir el Derecho Administrativo, una determinada función objetiva y material. Las funciones y actividades a realizar por la Administración son algo puramente contingente e históricamente variable que dependen del concreto contexto socioeconómico, cultural y político en que se realice. Del mismo modo, las técnicas de administrar varían también según las circunstancias. La Administración Pública no puede conceptuarse tampoco como un complejo orgánico vigente en un momento determinado pero variable por virtud de normas organizativas coyunturales (por ejemplo, los Reales Decretos de estructura orgánica de los Ministerios).

En definitiva, la relación entre la Administración Pública y el ordenamiento jurídico no se efectúa por la consideración de la misma como un conjunto de órganos, sino a través de su consideración como persona. Así, para el Derecho Administrativo, la Administración Pública es una persona jurídica.

En efecto, todas las relaciones jurídico-administrativas se explican por ser la Administración una persona jurídica, es decir, un sujeto de Derecho que emite declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable y es justiciable. La personificación de la Administración Pública es así el dato primario y «sine qua non» del Derecho Administrativo.

Según el Profesor Martín Rebollo, la Administración es el brazo ejecutor de los fines del Estado que, en aplicación de la Ley, interviene en numerosos ámbitos de la vida cotidiana. Es decir, es el propio Estado en acción, el Estado que interviene y actúa en aplicación de la Ley. Y precisamente porque interviene y actúa, la Administración entabla relaciones jurídicas con otras personas, lo que la diferencia de los demás poderes del Estado, como el Parlamento o el Poder Judicial, que en el ejercicio de las funciones que le son constitucionalmente atribuidas y, por lo tanto, los definen como tales poderes, no entablan, como norma general, relaciones jurídicas.

La personificación de la Administración tiene un claro reflejo en el Derecho positivo español. Así, el artículo 3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, bajo la rúbrica «Principios generales», dispone lo siguiente:

«Cada una de las Administraciones públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única».

Pues bien, conforme al artículo 2.3 tanto de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas como el artículo 2.3 de la Ley 40/2015, «tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2».

Es decir, tendrán personalidad jurídica única la Administración General del Estado, la Administración de cada Comunidad Autónoma y cada una de las Entidades locales territoriales definidas en el artículo 3.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, esto es, el municipio, la provincia y las islas, a las que habría que añadir las Diputaciones Forales en los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Asimismo tienen personalidad jurídica propia las mancomunidades (artículo 44.2 de la Ley 7/1985), y las comarcas o agrupaciones de municipios limítrofes de una misma Comunidad Autónoma (artículo 152.3 de la Constitución) así como las áreas metropolitanas y las entidades locales de ámbito inferior al municipio cuando se les reconozca personalidad jurídica de acuerdo con lo establecido en la correspondiente legislación autonómica (por ejemplo, los concejos previstos en el artículo 38 de la Ley foral de Navarra 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra).

También, como hemos visto, se reconoce el carácter de Administración y, por ende, se les atribuye personalidad jurídica propia, a las Entidades de Derecho Público que forman parte de la llamada Administración Institucional. Así, el artículo 2.2 de la Ley 40/2015 y de la Ley 39/2015, al definir el ámbito de aplicación de estas leyes, dispone que:

«2. El sector público institucional se integra – entre otras entidades– por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas».

Tales organismos y entidades son encuadrables en tres categorías genéricas: los Organismos Autónomos, las Entidades Públicas Empresariales y las Autoridades Administrativas Independientes. Así, específicamente, la Ley 40/2015 reconoce personalidad jurídica a los Organismos Autónomos en su artículo 98, a las Entidades Públicas Empresariales en el artículo 103 y a las Autoridades Administrativas Independientes en el artículo 109.1.

Sin perjuicio de la anterior categorización, dentro del concepto de Administración hay que incorporar igualmente a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, a las que de acuerdo con la Disposición adicional decimotercera de la Ley 40/2015 les serán de aplicación sus previsiones relativas a los organismos autónomos, salvo una serie de especialidades regidas por su normativa específica (artículos 66 y siguientes del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social).

Asimismo hay que entender embebidos en el concepto de Administración, en tanto que organismos públicos, a otras entidades que podemos llamar organismos públicos atípicos en tanto que, por su especial naturaleza, mantienen un estatuto jurídico propio que no permite calificarlos ni de organismos autónomos ni de entidades públicas empresariales. Se les aplica la normativa general de la Ley 40/2015 de forma supletoria y en diferente grado. Son ejemplos de estos organismos la Agencia Estatal de Administración Tributaria (Disposición Adicional decimoséptima de la Ley 40/2015 y artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991), el Banco de España (Disposición adicional decimonovena de la Ley 40/2015, y Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España) y el Centro Nacional de Inteligencia (Disposición adicional decimoctava de la Ley 40/2015 y Ley 11/2002, de 6 de mayo).

Por lo tanto, podemos concluir que desde el punto de vista del Derecho positivo no existe una sola Administración Pública, sino una pluralidad de entidades que tienen la consideración de Administraciones Públicas, dotadas de personalidad jurídica propia y, por tanto, titulares todas ellas de relaciones jurídico-administrativas (aunque también de relaciones jurídico-privadas en ciertos casos, como veremos en el Capítulo n.º 8). Todo ello sin perjuicio de la unidad global de la Administración y del principio de coordinación que ha de regir su actuación, según el artículo 103.1 de la Constitución Española.

Asimismo, es de destacar que el concepto de Administración Pública en ocasiones se define en Leyes sectoriales específicas de forma diferente a la contemplada a por razones organizativas en la Ley 40/2015, a los solos efectos de determinar el ámbito de aplicación de la Ley de que se trate. Así ocurre con el artículo 3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones o el artículo 3.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.