Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 22

Bajo este epígrafe procede examinar individualizadamente la pluralidad de instrumentos normativos con fuerza de Ley reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico, cualesquiera que sean las diferencias que existan en su autoría o proceso de producción. En concreto, nuestra Constitución reconoce las siguientes clases de leyes:

A) Leyes orgánicas. Se conceptúan sobre una doble base, material y formal, de conformidad con el artículo 81 de la Constitución, cuyo tenor literal reza de la siguiente manera:

«1. Son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

2. La aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto».

Del apartado primero del precepto transcrito resulta la base material, constituida por la reserva a la ley orgánica del tratamiento de determinadas materias: desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, aprobación de los Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y «las demás previstas en la Constitución».

La reserva a la ley orgánica del desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades difiere del campo propio de la reserva de ley ordinaria contenida en el artículo 53.1 de la Constitución, sin que tampoco sean coincidentes los respectivos ámbitos de aplicación de los artículos 81 y 86.1 (materias excluidas del decreto-ley), tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la Sentencia 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983, 6).

Dado que el artículo 81 contiene una enumeración abierta de las materias reservadas a Ley Orgánica en la Constitución existen diversos preceptos concretos que contienen reservas de ley orgánica, tales como el artículo 53 (se refiere a la «ley» pero debe interpretarse como ley orgánica de acuerdo con el artículo 81 en cuanto al «desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas»), la regulación de órganos como el Defensor del Pueblo (artículo 54), el Consejo de Estado (artículo 107) o el Tribunal Constitucional (art. 165), o la regulación de las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa legislativa popular (artículo 87.3).

En cambio, del apartado segundo se desprende la base formal, al exigir mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto para la aprobación, modificación o derogación de tales leyes.

A esta exigencia formal se añaden otras prohibiciones, como la relativa a la delegación del Pleno en favor de las Comisiones Legislativas de la aprobación de proyectos o proposiciones sobre tales materias (art. 75.3 de la Constitución), la que impide al decreto-ley y a los decretos legislativos penetrar en el ámbito material reservado a ley orgánica (arts. 86.1 y 82.1 de la Constitución), o la exclusión de la iniciativa popular para la presentación de proyectos o proposiciones de ley orgánica (art. 87.3 de la Constitución).

El principal problema que surge en relación con este tipo de leyes, y que ha dado lugar a una escisión en la doctrina, es el que se refiere a su rango normativo. Un precepto que ha servido para alimentar esta discusión doctrinal es el artículo 28.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, el cual dispone lo siguiente:

«Asimismo el Tribunal podrá declarar inconstitucionales por infracción del artículo 81 de la Constitución los preceptos de un Decreto-ley, Decreto Legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el carácter de Orgánica o Norma Legislativa de una Comunidad Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su contenido».

Sobre la base de este artículo, la doctrina se ha dividido en dos grupos a la hora de determinar el rango normativo de las leyes orgánicas:

i) Por un lado, autores como Alonso Olea, Garrido Falla o Alzaga, defienden la superioridad jerárquica de las leyes orgánicas sobre las leyes ordinarias, al entender que constituyen una categoría intermedia entre las leyes ordinarias y la Constitución, en base principalmente a la rigidez formal de las leyes orgánicas resultante del artículo 81.2 de la Constitución que imposibilita su modificación o derogación por ley ordinaria.

ii) La tesis opuesta y actualmente mayoritaria, viene siendo sostenida por autores como García de Enterría, y encuentra respaldo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencia número 5/1981, de 13 de febrero (RTC 1981, 5)). Esta tesis defiende la igualdad de rango jerárquico entre ambas modalidades de ley, partiendo de que la Constitución de 1978 ha introducido una profunda innovación en la estructura del ordenamiento jurídico al situar, junto al principio de jerarquía, el de competencia, que opera a partir de la separación de diferentes ámbitos competenciales. De esta manera, una ley ordinaria no puede modificar ni derogar una ley orgánica pero no puede hacerlo, no porque su rango normativo sea inferior a la de ésta, que no lo es, sino porque la Constitución le impide el acceso a las materias reservadas de su artículo 81.1. En ese sentido Santamaría Pastor señala que las leyes orgánicas tienen el mismo rango que las leyes ordinarias y no forman una categoría jurídica distinta, sino que son simplemente una categoría «instrumental», una «mera variante procedimental en el sistema de producción legislativa». Frente a la interpretación del artículo 28.2 de la Ley Orgánica 2/1979 efectuada por la tesis anterior, autores como Linde Paniagua1) y el propio Tribunal Constitucional en la sentencia citada, defienden la aplicación del principio de competencia para entender la relación entre la ley orgánica y la ley ordinaria, de manera que será la invasión de un ámbito reservado a ley orgánica la que determine la inconstitucionalidad de una ley ordinaria al amparo del citado precepto, y no la vulneración del principio de jerarquía.

Otra cuestión a considerar es que de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional número 137/1986, de 6 de noviembre [RTC 1986, 137]), la reserva de ley orgánica no supone atribución de ningún título competencial; ello no obstante, en virtud del artículo 81.1 de la Constitución sólo el Estado puede dictar esta forma de leyes en desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (o el resto de materias reservadas a ley orgánica) y las Comunidades Autónomas al ejercer sus competencias deben respetar el contenido de las mismas so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por vulneración del artículo 81.1 de la Constitución.

B) Leyes ordinarias. Su ámbito propio viene delimitado por todas aquellas materias que no son objeto de reserva2) expresa en favor de ley orgánica. Sin embargo, la Constitución no define con carácter general el campo de la ley ordinaria, ni tampoco enumera las materias objeto de reserva, sino que se limita a recoger múltiples supuestos de reserva de ley ordinaria, entre los que merece especial consideración la cláusula general del artículo 53.1 de la Constitución, según el cual «los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a)».

A su vez y desaparecidas las leyes refrendadas, dentro de las leyes ordinarias es posible distinguir entre las conocidas como leyes de Pleno y leyes de Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 de la Constitución. Dicho artículo, tras señalar en su primer párrafo que «las Cámaras funcionarán en pleno y por comisiones», autoriza expresamente que aquél delegue en éstas la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, sin perjuicio de poder recabar el Pleno para sí en cualquier momento, nuevamente, el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación. Se excluyen sólo de dicha facultad de delegación la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del Estado.

Asimismo pueden distinguirse, a su vez, otros tipos de leyes como las leyes básicas. A pesar de que el concepto de ley básica no se encuentra constitucionalmente definido, encuentra su reconocimiento jurídico en el artículo 149 de la Constitución, eso sí, con una terminología variada al emplear expresiones tales como legislación básica, normas básicas o bases3). Deben distinguirse estas disposiciones legales de las leyes de bases del artículo 82.4 de la Carta Magna (y de las que hablaremos al referirnos a los Decretos Legislativos) ya que, a diferencia de estas, las leyes básicas no suponen una delegación para la ulterior formación de textos articulados, sino que se configuran como leyes propiamente dichas, reguladoras de los aspectos esenciales de una materia de competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Por último, hemos de hacer referencia a las leyes contempladas en el artículo 150 de la Constitución cuya existencia viene justificada por la propia organización estatal, en cuanto que supone la coexistencia de diversos entes territoriales, algunos con potestad legislativa (Estado y Comunidades Autónomas) y obliga a regular la concurrencia de estas dos potestades cuando inciden sobre una misma materia. Dentro de dicho grupo de leyes que aparece regulado en el artículo 150 de la Constitución se distingue entre:

a) Leyes marco, reguladas en el párrafo primero del artículo 150 de la Constitución que establece que «las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas».

Tales principios, bases y directrices constituyen los criterios generales y comunes de la regulación de una materia y admiten dos acepciones: una positiva, representada por los objetivos exigidos por la unidad del Estado y la igualdad de todos sus miembros, y una acepción negativa, que supone los límites de actuación de los órganos legislativos autonómicos.

b) Leyes de transferencia y delegación, reguladas en el párrafo segundo del artículo 150 de la Constitución, al disponer que «el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado».

Se trata de un precepto4) más amplio que el anterior, ya que no se transfiere solo una potestad normativa, como ocurre con las leyes marco, sino una competencia material completa, pudiendo incluir tanto facultades normativas como ejecutivas. Formalmente tales instrumentos deben revestir la forma de leyes orgánicas, siendo objeto de control por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado5), de acuerdo con el artículo 153.2 de la Constitución. Autores como Rodríguez de Santiago y Velasco Caballero ponen de manifiesto que la diferencia entre leyes de transferencia y leyes de delegación «se encuentra en el grado de independencia funcional que adquiere la Comunidad Autónoma. Habrá transferencia cuando se establezca una relación de descentralización entre Estado y Comunidad Autónoma. Habrá delegación cuando la relación creada sea de desconcentración».

c) Leyes de armonización, que aparecen reguladas en el párrafo tercero del artículo 150 de la Constitución al decir que «el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad».

Constituyen una posibilidad excepcional para conseguir dar unidad y coherencia al ordenamiento jurídico en su conjunto ante algún tipo de disfunción que pueda ofrecer la divergencia entre la diversa legislación de las Comunidades Autónomas, siempre que razones de interés general lo exijan, pudiendo referirse a materias propias de las Comunidades Autónomas, como se desprende de la dicción constitucional del precepto «aun en el caso de materias atribuidas a la competencia autonómica», que sin embargo es, cuando menos, equívoca, puesto que es precisamente, en este ámbito donde juega la armonización, como ha declarado el Tribunal Constitucional en Sentencia 76/1983, de 5 de agosto (RTC 1983, 76). Tales leyes exigen como requisito previo a su elaboración, la apreciación por mayoría absoluta de las dos Cámaras de las Cortes Generales, de la existencia del interés general, lo que ha llevado a autores como García de Enterría a rechazar la admisibilidad de leyes de armonización que no sean generales, es decir, de leyes dirigidas a una o varias Comunidades Autónomas.

Únicamente ha existido un precedente fallido de este tipo de leyes y fue el proyecto de ley orgánica y de armonización del proceso autonómico, que fue declarada inconstitucional, a través del recurso previo de inconstitucionalidad (hoy solo admisible respecto de proyectos de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía y su modificación, conforme a la modificación introducida en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 12/2015), por la citada sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de agosto de 1983 (Sentencia 76/1983, de 5 de agosto).

Es menester hacer mención, en tanto que afecta a las iniciativas legislativas del Gobierno (y también a los reglamentos que el mismo apruebe), a la novedad introducida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que en su título VI, que bajo la rúbrica «sobre la iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones Públicas», recoge los principios a los que ha de ajustarse en el ejercicio de tales facultades normativas la Administración: principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia (art. 129.1).