Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 37

Conforme a este criterio podemos distinguir entre Reglamentos ejecutivos («secundum legem»), Reglamentos independientes («praeter» o «extra legem») y Reglamentos de necesidad («contra legem»).

a) Reglamentos ejecutivos son aquellos que desarrollan y completan los preceptos contenidos en una Ley. También pueden considerarse tales los que se dicten para ejecutar o desarrollar Tratados Internacionales o normas de la Unión Europea.

Estos Reglamentos presentan una doble ventaja. En primer lugar, tal y como advertimos anteriormente al tratar el fundamento lógico o práctico de los Reglamentos, los Parlamentos, en muchas ocasiones, carecen de los conocimientos técnicos precisos para regular adecuada y detalladamente una materia. Este conocimiento técnico sí reside en los órganos administrativos encargados de la producción reglamentaria. En segundo término, como sostienen García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, en ocasiones resulta necesario que las Leyes proclamen principios abstractos que tengan una vocación de permanencia más o menos prolongada en el tiempo. En estos supuestos, el desarrollo reglamentario de la norma legal podrá fijar aspectos más mutables de la realidad regulada, que permitirán una modificación y actualización más sencilla, debido a la mayor flexibilidad del procedimiento de elaboración de los Reglamentos frente al procedimiento legislativo.

En relación con estos Reglamentos ejecutivos, merece ser destacado el hecho de que están sometidos a preceptivo dictamen del Consejo de Estado. En efecto, señala el artículo 22. Dos y Tres de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado que «la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de Tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo»; y los «Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones 2)».

Debe señalarse que la tarea ejecutiva de estos Reglamentos no puede, en el ámbito sancionador, sobrepasar el principio de reserva de Ley establecido en su artículo 25, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional3). En Derecho positivo el artículo 27.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, precisamente dispone que: «Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes».

La colaboración del Reglamento es admisible en un grado más intenso que en el sancionador cuando hablamos del ámbito tributario. La sentencia del Tribunal Constitucional número 150/2003, de 15 de julio de 2003 (RTC 2003, 150) en este sentido dice: «Afirmamos asimismo en la STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5, según recuerda la STC 63/2003, de 27 de marzo (RTC 2003, 63), lo siguiente: “Este Tribunal ha dicho ya que la reserva de ley en materia tributaria exige que ‘la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo’ debe llevarse a cabo mediante una ley (SSTC 37/1981, 6/1983, 179/1985, 19/1987). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que ‘sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley’ y siempre que la colaboración se produzca ‘en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad“ (entre otras, SSTC 37/1981, 6/1983, 79/1985, 60/1986, 19/1987, 99/1987). El alcance de la colaboración estará en función de la diversa naturaleza de las diversas figuras jurídico-tributarias y de los distintos elementos de las mismas (SSTC 37/1981 y 19/1987)”».

b) Reglamentos independientes son aquellos que ni completan ni desarrollan los preceptos contenidos en una Ley. Históricamente se ha discutido por nuestra doctrina sobre si estos Reglamentos debían o no ser admitidos. Para algunos tratadistas, los Reglamentos independientes sólo son admisibles cuando regulen el ámbito organizativo de la Administración Pública. Dicho, en otros términos, el Reglamento independiente sólo puede hacer una regulación «ad intra», pero no «ad extra».

Esta tesis doctrinal tiene acogida en nuestra jurisprudencia. Así, y por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1989 (RJ 1992, 3754) señaló que «en definitiva, la resolución más arriba mencionada insiste, una vez más en la tesis jurisprudencial, con rango de doctrina por obra de su coherencia y continuidad, que delimita los Reglamentos independientes en función de su contenido y de sus destinatarios, de tal manera que sólo pueden dictarse “ad intra” en el ámbito interno o doméstico de la Administración para el ejercicio de su potestad organizativa y en el de las relaciones especiales de sujeción, siempre que la materia en cuestión no se encuentre constitucionalmente reservada a la Ley»4). Este último límite al Reglamento independiente apunta a la reserva material de Ley que se contiene en el artículo 103.2 que señala que «los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley». Pero además de este límite al que se refiere el Tribunal Supremo, el Reglamento independiente, dentro de su estrecho margen de actuación, deberá respetar el principio de reserva formal de Ley. Es decir, para que el Reglamento independiente pueda operar, será necesario que la materia tampoco haya sido regulada previamente por una norma con rango de Ley, pues en este caso operaría la congelación del rango, y solo cabría el desarrollo como Reglamento ejecutivo.

Interesa, pues, tener en cuenta que en España, a diferencia de lo que sucede en Francia, no rige el principio de reserva reglamentaria (consagrado en la Constitución de la V República) y que supone que existen materias que se encuentran vedadas a la Ley. Por el contrario, en España, en principio, la Ley puede regular cualquier materia. Sin embargo, estos Reglamentos que en Francia regulan materias a ellos reservados, van más allá del Reglamento independiente, y por ello algunos autores los denominan Reglamentos autónomos. Sí que regulaba una reserva reglamentaria el artículo 79.1 del Anteproyecto de Constitución española, que señalaba que «corresponde a la potestad reglamentaria del Gobierno la regulación de las materias no reservadas a la Ley».

c) Por último, merecen ser destacados los Reglamentos de necesidad o Reglamentos «contra legem», que son aquéllos que dicta la Administración para hacer frente a situaciones excepcionales y extraordinarias. Un ejemplo de tales normas son los bandos que en los estados de sitio puede dictar la Autoridad militar, de acuerdo con el artículo 34 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. No obstante, los bandos militares, aunque en extraordinarias circunstancias puedan contravenir lo señalado en una determinada Ley, el Legislador ha querido dejar claro que la discrecionalidad del bando siempre tendrá como límites la Constitución, la propia Ley Orgánica 4/1981 y las condiciones de la declaración del estado de sitio. No faltan autores que consideran que tales bandos en realidad no son Reglamentos sino actos administrativos generales al ir referidos a una situación concreta previamente generada y no tener vocación de generalidad ni innovar el ordenamiento jurídico de forma permanente, sino solo para el caso de que concurran y mientras concurran las circunstancias que habilitan su aprobación.

En efecto, debido al fundamento de estos Reglamentos de necesidad (situaciones extraordinarias y transitorias), cuando termine el suceso que determinó su dictado, estas normas pierden automáticamente su vigencia, sin necesidad de una derogación formal.