Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 29
2. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
ОглавлениеEl artículo 1.4 del Código Civil afirma que «los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico».
En cuanto a su formación e identificación de estos principios, en España, al contrario que en otros ordenamientos jurídicos, la elaboración de los principios generales del Derecho no ha sido tanto jurisprudencial, como legislativa. En suma, el legislador, cuando no el constituyente, animado por la doctrina científica muy pendiente del derecho comparado, ha venido a recoger esta fuente mediante su reconocimiento en normas escritas. En ese sentido, por ejemplo la regla anglosajona «ultra vires» puede entenderse recogida en la de adecuación de las potestades administrativas a los fines públicos para los que han sido atribuidas, cuya inobservancia se sanciona con la aceptación de la desviación de poder como uno de los vicios que anulan el acto administrativo (exartículo 48.1 de la Ley 39/2015), desviación de poder definida en el artículo 70.2 de la Ley 29/1998 como «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico». En esta tarea de recoger por escrito principios generales del Derecho también ha intervenido el texto constitucional, que menciona otros principios generales típicamente administrativos, como el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, la interdicción de la arbitrariedad («ex» artículo 9.3 de la Constitución), los principios de igualdad, mérito y capacidad para el acceso a las funciones y empleos públicos y el de objetividad de la actuación administrativa (artículos 14, 23.2 y 103.3 de la Constitución), o el principio de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (artículos 103.1 y 106.2 de la Constitución).
Finalmente, el legislador español también ha recogido principios con origen en el Derecho de la Unión Europea, y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como el principio de confianza legítima que aparece hoy positivizado en el artículo 3.1 e) de la Ley 40/2015, y que expresa que los ciudadanos tienen derecho a esperar de las Administraciones Públicas un comportamiento que no se verá alterado de forma arbitraria. En realidad, es una traslación del principio de buena fe (artículo 7 del Código Civil) al ámbito de las relaciones jurídico-administrativas.
Existen otros principios generales del Derecho aplicables solo en algunas áreas de este y también con vínculos con otras ramas del Derecho como el principio del «non bis in idem» (artículo 31.1 de la Ley 40/2015), el principio «pro actione» (artículo 115.2 de la Ley 39/2015) o el principio del «favor acti» que tiene su correlato en el principio de conservación de los actos administrativos (artículo 51 de la Ley 39/2015).
«Competencia o jerarquía en la posición de las leyes orgánicas en el ordenamiento jurídico: A propósito del artículo 28.2 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional», Enrique Linde Paniagua, Revista de administración pública, ISSN 0034-7639, N.º 91, 1980, págs. 107-124.
Es preciso llamar la atención acerca del término «reserva de ley orgánica», puesto que tan sólo aplica en un sentido material y no formal. Las materias reservadas por la Constitución a la Ley Orgánica constituyen un límite a la ley ordinaria, pero el Tribunal Constitucional ha rechazado el fenómeno de la congelación de rango en el caso de las leyes orgánicas, pues como dispone en la referida sentencia de 13 de febrero de 1981 «llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas».
No deben confundirse estos términos con el de «condiciones básicas» empleado por el artículo 149.1.1 de la Constitución pues, como ha señalado el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia número 61/1997, de 20 de marzo (RTC 1997, 61), «“condiciones básicas” no es sinónimo de “legislación básica”, “bases” o “normas básicas” [...] Una comprensión sistemática del entero orden competencial lleva a concluir, de acuerdo con nuestra jurisprudencia, que las “condiciones básicas” hacen referencia al contenido primario (Sentencia 154/1988) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...)».
En aplicación de este precepto se han dictado, entre otras, la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias para Canarias, la Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, sobre transferencias a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal, la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de Transferencia de Competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, la Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Galicia, Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la de ordenación del comercio minorista, que transfiere a Baleares la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de comercio interior, o la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de transferencia de competencias ejecutivas en materia de tráfico a la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado: «La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: 5. Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas».
Así el artículo 13 del Estatuto de Galicia, Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril: «La iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, al Parlamento y a la Junta [...]»; Artículo 15.2 del Estatuto de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, «La iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, a los Grupos Parlamentarios y al Gobierno, en los términos que se establezcan en el Reglamento de la Asamblea [...]»; el artículo 26.2, Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana dice que «La iniciativa legislativa de Les Corts se ejercerá por los Grupos Parlamentarios y por los Diputados y Diputadas en la forma que determine el Reglamento de Les Corts».
Este es el caso de los Ayuntamientos en Asturias (artículo 31 de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Asturias), los Municipios y Comarcas como sucede con Murcia (artículo 30 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio), o los Cabildos o Consejos Insulares respectivamente en Canarias (artículo 12.5 de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias) y en Baleares (artículo 26.2 de la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía para las Illes Balears).
Si bien esta cuestión no es pacífica entre la doctrina; algunos autores como Santamaría Pastor han puesto de relieve diferencias significativas entre ambas leyes, destacando la singularidad de la ley autonómica, al entender que la subordinación se produce, no sólo con respecto a la Constitución sino también respecto al Estatuto de Autonomía.
Sentencia citada por el Dictamen de la Abogacía General del Estado con Ref.: A.G. PRESIDENCIA 3/14 (R – 661/2014), en el que se da respuesta a una consulta sobre la vigencia y alcance de la delegación legislativa atribuida al Gobierno en relación con el Texto Refundido de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres a la vista de la entrada en vigor de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado y consiguiente eficacia derogatoria sobre alguna de las normas afectadas por la delegación.
La Sentencia del Tribunal Constitucional número 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983, 6), razona lo siguiente: «Nuestra Constitución ha contemplado el Decreto-ley como un instrumento normativo, del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual, siempre que su utilización se realice bajo ciertas cautelas. Lo primero quiere decir que la necesidad justificadora de los Decretos-leyes no se puede entender como una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes. Apoyan esta interpretación dos tipos de consideraciones: por una parte, el que nuestra Constitución separe el tratamiento de las situaciones, que pueden considerarse como de extraordinaria y urgente necesidad, que dan lugar a estados de alarma, excepción y sitio, que define el artículo 116, y que regule, en cambio, en otra sede sistemática diferente la necesidad justificadora de los Decretos-leyes; y, por otra parte, el hecho de que el ámbito de actuación del Decreto-ley como instrumento normativo no se defina de manera positiva, sino que se restrinja de modo negativo mediante una lista de excepciones» [FD 5].
Sentencia del Tribunal Constitucional número182/1997, de 28 de octubre (RTC 1997, 182): «A los efectos de la interpretación del límite material establecido por la Constitución no es preciso vincular –como se hizo en la STC 6/1983– el ámbito del art. 86.1 con el de la reserva de Ley que establecen el art. 31.3CEy el art. 133.1, como si fueran ámbitos coextensos; de modo que cualquier modificación tributaria que afecte a los elementos o aspectos del tributo cubiertos por el ámbito de la reserva de Ley en la materia, quedaran vedados a su regulación mediante Decreto-Ley».
La práctica parlamentaria ha venido computando dicho plazo a partir de la publicación del decreto-ley en el Boletín Oficial del Estado.
La Sentencia del Tribunal Constitucional número 6/1983, de 4 de febrero, señala que «Lo que el artículo 86.2 de la Constitución llama “convalidación” es más genuinamente una homologación respecto de la existencia de la situación de necesidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino» [Fundamento de Derecho 5.º].
«Aprobado por el Gobierno un Decreto-Ley y publicado en el “Boletín oficial del Estado” empieza a surtir efectos en el ordenamiento jurídico en el que provisionalmente se inserta como una norma dotada de fuerza y valor de ley, debiendo ser sometido inmediatamente a debate y votación por el Congreso de los diputados en el ineludible plazo que supone el artículo 86 núm. 2 de la CE».
El término «derogación» supone que los efectos de la decisión del Congreso se producen «ex nunc» y que, por tanto, no quedan afectados por ella los actos aplicativos producidos durante la vigencia de la norma. A lo largo de nuestra historia constitucional se han producido dos precedentes en este sentido, el acuerdo sobre derogación del Real Decreto-Ley 1/1979, de 6 de febrero y el acuerdo sobre derogación del Real Decreto-Ley 1/2006, de 20 de enero. .
Esta solución que ya fue acogida por el Anteproyecto de nuestra Constitución, que empleaba la expresión «caducarán», luego desaparecida en la tramitación de este, y coincide con la prevista en el artículo 77 de la Constitución italiana de 27 de diciembre de 1947.
Este control de constitucionalidad supone un doble control: formal (el relativo a la concurrencia del presupuesto habilitante de la excepcional utilización del decreto-ley, es decir, de la «extraordinaria y urgente necesidad» y que a su vez exige tanto la identificación de los motivos que amparan esa supuesta urgencia, que habrá que extraer de « la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional » (Sentencias número 29/1982, 137/2003) como un juicio de adecuación entre la motivación esgrimida y las medidas concretas adoptadas por el decreto-ley) y material, que supone comprobar la no «“afectación” del ámbito material negativo delimitado y examinado anteriormente, en el que no puede penetrar el decreto-ley».
Sentencia del Tribunal Constitucional número 29/1982, de 31 de mayo (RTC 1982, 29): «el control que compete al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario».
