Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 26

Se trata de una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de «extraordinaria y urgente necesidad». La Constitución ha extremado las cautelas frente al uso de este instrumento por el Gobierno, tratando de evitar que se convierta en una auténtica competencia legislativa alternativa en manos del mismo, limitándolo a los casos de extraordinaria y urgente necesidad, no susceptibles de ser atendidas por el procedimiento legislativo ordinario, ni siquiera, por el trámite de urgencia. En cualquier caso, su carácter excepcional obliga a someter su ejercicio al cumplimiento de ciertos requisitos que resultan del artículo 86 de la Constitución, según el cual:

«1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia».

El primero de los requisitos que justifica la excepcional utilización del decreto-ley está constituido por la «extraordinaria y urgente necesidad» (presupuesto de hecho habilitante), ejemplo típico de concepto jurídico indeterminado cuyo significado ha tratado de delimitar el Tribunal Constitucional que en doctrina ya consolidada, ha dividido dicho presupuesto en dos elementos distintos. Dice el Tribunal Constitucional, por todas en Sentencia número 35/2017, de 1 de marzo (RTC 2017, 35), que «para controlar la concurrencia del presupuesto habilitante del decreto-ley (la “extraordinaria y urgente necesidad”), es preciso analizar dos elementos: en primer lugar, los motivos que, habiendo sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación, hayan sido explicitados de una forma razonada (...), y, en segundo lugar, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma»10), con el fin de posibilitar una mayor aplicación de este instrumento. En cualquier caso estas circunstancias justificativas de los decretos-leyes deben distinguirse del peligro grave para el sistema constitucional o el orden público a que se refieren las situaciones contempladas en el artículo 116 de la Constitución; así, el Tribunal Constitucional en su Sentencia número 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983, 6) ha defendido una interpretación más amplia de la extraordinaria y urgente necesidad habilitante para el dictado de decretos-leyes calificándola de «necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes».

Sin embargo, en relación con la necesidad de cumplir un plazo de trasposición de Directiva, el Tribunal Constitucional ha considerado que tal razón no es, por sí sola motivo suficiente para justificar una extraordinaria y urgente necesidad. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional número 1/2012, de 13 enero (RTC 2012, 1) señala que el recurso al decreto-ley como cauce de incorporación al ordenamiento interno del Derecho de la Unión Europea por la mera razón de que hubiera transcurrido el plazo de transposición, sin mayores precisiones, no se adecuaría al presupuesto habilitante de la urgente y extraordinaria necesidad, por lo que constituiría un uso abusivo de una facultad excepcional conforme a la Constitución española como es la legislación de urgencia y conduce a un reforzamiento de la posición institucional del poder ejecutivo en detrimento de la del legislativo, y en especial a una postergación del Senado que nuestra Carta Magna concibe como «la Cámara de representación territorial» (art. 69.1 CE).... De mantenerse otra interpretación se alentaría la progresiva atracción de la incorporación de las directivas hacia el ámbito funcional del decreto-ley, en detrimento de los principios de legitimidad democrática directa y de legalidad que recaen inicialmente en la acción de las Cortes Generales en cuanto que representantes del pueblo soberano. (...) Tanto más cuanto que la incorporación de las directivas de la Unión Europea constituye una obligación normal, previsible y hasta cotidiana derivada de nuestra pertenencia a la Unión Europea. (...)

Continúa diciendo que para que esté justificada la extraordinaria y urgente necesidad en estos casos «debemos considerar como factores relevantes para nuestro examen no sólo el elemento temporal (el patente retraso en la transposición de las directivas correspondientes) sino muy especialmente el elemento causal (la existencia de dos procedimientos de incumplimiento contra el Reino de España, cuya terminación mediante sendas sentencias que constataran el correspondiente incumplimiento se quería evitar a todo trance) así como el elemento material (la importancia que, conforme al art. 45 CE, cabe conferir a que la casi totalidad de los proyectos con relevancia económica y social quedara sometida cuanto antes a evaluación de impacto ambiental)». En el mismo sentido se pronuncia, entre otras, la Sentencia del Tribunal Constitucional número 199/2015, de 24 de septiembre (RTC 2015, 199). El segundo de los requisitos que ha de respetar el decreto-ley no es otro que la limitación material impuesta por el artículo 86.1 de la Constitución que delimita un ámbito material negativo en el que el decreto-ley no puede penetrar al señalar expresamente que no podrán afectar:

– al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, que serán aquellas previstas por la Constitución y cuya regulación reclama una ley, según la Sentencia del Tribunal Constitucional número 60/1986, de 20 de mayo (RTC 1986, 60);

– a los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, cláusula restrictiva ésta («no podrán afectar») que, según la Sentencia del Tribunal Constitucional número 111/1983, de 2 de diciembre (RTC 1983, 111), debe ser entendida de modo que ni quede reducido a la nada, ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I, consagrando así la interpretación y el alcance constitucional del verbo «afectar» empleado por el artículo 86.1 de la Constitución; además, en esta materia, el ámbito negativo de exclusión del artículo 86 es más amplio que el positivo de exigencia de ley orgánica del artículo 81.1 de la Constitución como ha señalado el Tribunal Constitucional, entre otras, en su sentencia número 95/1988, de 26 de mayo(RTC 1988, 95).

Singular importancia merece la utilización del decreto-ley en materia tributaria. La Sentencia del Tribunal Constitucional número 6/1983, de 4 de febrero, incluyó entre los deberes cuya afectación está vedada al decreto-ley el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del artículo 31.1 de la Constitución. No obstante, a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional número 182/1997, de 20 de octubre (RTC 1997, 182), el Constitucional matiza que lo que el decreto-ley no puede hacer es alterar ni el régimen general tributario ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos y añade que no coincide el ámbito de la «afectación» del deber de contribuir con el de la reserva de ley fijada por los artículos 31.3 y 133.1 y 3 de la Constitución11).

– al régimen de las Comunidades Autónomas, que supone un concepto más amplio que el de Estatuto de Autonomía, pues el Tribunal Constitucional ha declarado (Sentencia número 29/1986, de 20 de febrero [RTC 1986, 29]) que el sentido de la expresión es el empleado por el artículo 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979 que se refiere a la regulación sobre las Comunidades Autónomas contenida en la Constitución, Estatutos de Autonomía y leyes competenciales; tesis confirmada posteriormente en la Sentencia del Tribunal Constitucional número 332/2005, de 15 de diciembre (RTC 2005, 332).

– y al Derecho electoral general, respecto del que un sector doctrinal mayoritario ha sostenido su equiparación con el «régimen electoral general» propio de ley orgánica conforme al artículo 81.1 de la Constitución.

El tercero de los requisitos exigidos constitucionalmente para legitimar un decreto-ley se identifica con la necesidad de someterlo inmediatamente al Congreso de los Diputados para su debate y votación de totalidad en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación12), para resolver sobre su convalidación o derogación, que constituye una especie de ratificación «ex post» por parte del titular ordinario de la potestad legislativa mediante su convalidación13). A pesar de ello, el decreto-ley despliega sus efectos una vez aprobado y publicado oficialmente, como ha señalado el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia número 29/1982, de 31 de mayo (RTC 1982, 29)14). Las reglas procedimentales para la convalidación del decreto-ley se encuentran recogidas en el artículo 151 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. El pronunciamiento expreso puede producirse en dos sentidos, o bien en el de convalidar el decreto-ley, en cuyo caso se integraría definitivamente en el ordenamiento jurídico perdiendo la nota de provisionalidad, aunque conservando la misma denominación ya que la convalidación no altera la naturaleza del decreto-ley, que sigue gozando de fuerza de ley, sin convertirse en ley, como ha declarado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 31 de mayo 1982 antes citada; o bien, en cambio, puede ser negativo (derogación15)), de manera que tenga lugar la inmediata cesación de los efectos del decreto-ley y su desaparición del ordenamiento jurídico, aunque no se anularían los efectos producidos durante su vigencia. Además, también puede ocurrir que el Congreso no llegue a adoptar decisión alguna dentro del plazo fijado, en cuyo caso, la doctrina se muestra unánime en admitir que, transcurrido el plazo, se producirá la pérdida de eficacia16) en base tanto a la nota de provisionalidad que caracteriza a esta figura, como a los términos imperativos del artículo 86 de la Constitución que exige para la convalidación un pronunciamiento expreso.

Por último, conviene señalar que el decreto-ley por tratarse de un «acto del Estado con fuerza de ley», en la terminología del artículo 27.2.b de la Ley Orgánica 2/1979, está sujeto al control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional (artículos 161.1.a de la Constitución y 27.2.b de la Ley Orgánica 2/1979)17), especialmente a los efectos de verificar la concurrencia del presupuesto habilitante y el respeto a las materias excluidas. Si bien se trata de un control jurídico que no sustituye el juicio político que corresponde al Ejecutivo y al Congreso de los Diputados, como ha señalado el Tribunal Constitucional, entre otras en la mencionada sentencia de 31 de mayo de 198218).