Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 33

Por lo tanto, el Reglamento es en definitiva una Fuente de Derecho que se caracterizaría por las siguientes tres notas:

a) El Reglamento es, como tal Fuente de Derecho, una disposición, una norma jurídica de carácter general. Históricamente no siempre lo han entendido así todos los tratadistas. En efecto, para Garrido Falla el Reglamento es un acto administrativo de carácter general, que es aquél que tiene por destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas. Sobre las diferencias entre este tipo de actos y el Reglamento incidiremos más adelante.

Sin embargo, la doctrina mayoritaria, liderada por Tomás-Ramón Fernández y García de Enterría, sostiene que en ningún caso el Reglamento puede ser considerado como un acto administrativo o asimilable al mismo. Para estos autores el acto administrativo se agota en su simple cumplimiento, se consume con éste, de tal manera que para un nuevo cumplimiento se precisa dictar un nuevo acto. En cambio, el Reglamento, lejos de consumirse con su cumplimiento, se afirma, se consolida y se mantiene, siendo susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones.

Esta diferencia entre el acto administrativo y el Reglamento, implica las siguientes consecuencias:

- El Reglamento crea Derecho objetivo, innova el ordenamiento jurídico, en contraposición al acto administrativo que se crea en el marco de dicho ordenamiento y es resultado de su aplicación precisamente.

- El Reglamento, por su condición de norma jurídica, no puede ser contravenido por lo establecido en un acto administrativo, surgiendo así el principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos, reconocido en el artículo 37.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: «Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general»1).

- Precisamente, por ser norma jurídica, el Reglamento es abstracto, característica ésta que no se predica respecto del acto administrativo el cual pretende dar respuesta a una situación jurídica concreta que la Administración ha de resolver.

- La potestad reglamentaria corresponde sólo a aquellos órganos que expresamente la tengan atribuida bien constitucionalmente (potestad originaria) o legalmente (derivada), mientras que la posibilidad de dictar actos administrativos es consustancial a todos los órganos de la Administración Pública.

- En fin, el Reglamento puede ser libremente derogado, modificado o sustituido por otro (con respeto, como es obvio, a las correspondientes normas procedimentales), mientras que los mecanismos de reacción de la Administración contra sus propios actos, particularmente si reconocen derechos a los particulares, encuentra importantes límites en nuestro ordenamiento, contenidos en los artículos 106 a 111 de la Ley 39/2015.

b) El Reglamento emana de la Administración en virtud de una potestad propia y específica que es la potestad reglamentaria y que supone el reconocimiento de un poder a favor de aquélla para crear normas. Esta potestad permite a la Administración, no sólo ser objeto de Derecho (como exigencia propia de un Estado de Derecho), sino también ser sujeto creador de Derecho.

c) El Reglamento tiene un valor subordinado a la Ley y no puede regular en consecuencia las materias ya normadas por aquella. García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández advierten que lo propio del Reglamento, lo que le separa definitivamente de la Ley, es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, obra de la Administración. En efecto, los principales límites de la potestad reglamentaria lo constituyen los principios de jerarquía normativa, reserva de ley y competencia. El estudio detallado de los límites y principios que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al siguiente Capítulo de esta obra, si bien ahora procede abordar tanto el principio de jerarquía como el de reserva de Ley para asentar la caracterización del Reglamento como Fuente de Derecho.

El artículo 47.2 de la Ley 39/2015 consagra legislativamente el principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 de la Constitución) al establecer que: «también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior (...)». Por su parte, el artículo 128.3 de la Ley 39/2015 dispone que «Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior».

De forma sintética, el Tribunal Supremo en Sentencia de 7 de noviembre de 2017, número de recurso 809/2015 (RJ 2017, 4753), concreta los límites de la potestad reglamentaria de la siguiente manera: «el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra sujeto a los límites que señala la Constitución, y cuyo control corresponde a los tribunales, ex artículo 106.1 de la CE. Entre los clásicos límites se encuentran, como declaramos en nuestra Sentencia de 31 de mayo de 2013 (recurso contencioso administrativo nº 48/2012) el de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, la observancia de la jerarquía normativa según dispone la Constitución y a la Ley (artículos 9.3, 97 y 103 de la CE y 51 de la Ley 30/1992), y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 de la CE y regulado en el artículo 24 de la Ley de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno. Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho.

Naturalmente que la interdicción de la arbitrariedad es también, a tenor de nuestra jurisprudencia, un límite de la potestad reglamentaria, ex artículo 9.3 CE. Principio que impone la exigencia de comprobar que el contenido de la norma reglamentaria no resulte contradictorio o incoherente con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas", como apuntamos en la Sentencia de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 74/2002)».La sanción prevista para los Reglamentos que vulneren estos límites en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 es lógica: la nulidad de pleno derecho garantiza que las leyes no se deroguen por Reglamentos ilegales que se hayan consolidado por el solo hecho de no haber sido recurridos en el correspondiente plazo de caducidad, si bien es cierto que siempre quedaría salvaguardada la vía del recurso indirecto.

En cuanto al principio de reserva de ley hay que diferenciar entre, por un lado, la reserva material de Ley, que supone que hay materias que la Constitución exige que se regulen por normas con rango legal; y por otro, la reserva formal de Ley, que se refiere a materias que, en principio, no han sido reservadas constitucionalmente a la Ley, pero que al ser reguladas por ésta, impiden que en el futuro puedan regularse por el Reglamento. Por lo tanto, la reserva formal de Ley determina la congelación del rango, a salvo el caso de deslegalización llevado a cabo por la propia norma legal que regula la cuestión o por otra posterior. Sobre esta cuestión volveremos al hablar de las clases de Reglamentos.

Finalmente, resta reseñar que a pesar de la coincidencia nominativa, nada tienen que ver con la potestad reglamentaria de la Administración los llamados Reglamentos Parlamentarios, en la actualidad, Reglamento de 24 de febrero de 1982 del Congreso de los Diputados y Texto refundido del Reglamento del Senado de 3 de mayo de 1994. El Tribunal Constitucional ha calificado a los Reglamentos Parlamentarios de normas primarias directamente vinculadas a la Constitución (Sentencia del Tribunal Constitucional número 101/1983) y por ello con valor de ley, aunque desprovista de la fuerza propia de la ley (Sentencias del Tribunal Constitucional número 119/1999, 226 y 227/2004, y 301/2005). De ahí que puedan ser susceptibles de declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional [art. 27.2 d) Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y Sentencias del Tribunal Constitucional número 44/1995, 177/2002, 234/2000 y 101/2008]; aunque no todas sus normas formen parte del bloque de la constitucionalidad (Sentencia del Tribunal Constitucional número 36/1990).