Читать книгу Lecciones Fundamentales de Derecho Administrativo - José Miguel Bueno Sánchez - Страница 19

La Ciencia de la Administración hace referencia a la consideración no jurídica de la misma. Así, autores como Baena afirman que es necesario estudiar cómo el poder público ejerce la ordenación de la sociedad a través de unas instituciones, las Administraciones Públicas, y unas personas específicas, autoridades y empleados públicos. Para ello resulta imprescindible, a juicio del citado autor, analizar el complejo de relaciones sociales en el que intervienen y en el que se integran y conocer cómo utilizan los medios disponibles para lograr sus fines. De esta manera, la identidad de la Administración Pública como ciencia está determinada por lo que es esta y por cómo se administra.

Vista la perspectiva no jurídica de la Ciencia de la Administración, resulta que su análisis se hace, fundamentalmente, desde los ámbitos de la ciencia política y de la Administración. En este sentido, pueden sintetizarse, fundamentalmente, dos líneas de análisis científico:

1. El estudio ontológico de la Administración –el análisis de aquello que es la Administración–: su fin es conocer mejor su funcionamiento interno y su relación con los administrados.

2. El estudio deontológico de la Administración –lo que debe ser–: su fin es valorar y mejorar su grado de eficacia respecto de los objetivos fijados para proponer vías de mejora y maximizar la consecución de determinados valores sociales. Recientemente se viene desarrollando el concepto anglosajón del «new public management», corriente científica que, partiendo de las experiencias organizativas del sector privado, trata de moldear la Administración, como instrumento eficiente según sus peculiares características, para la consecución de los fines que tiene encomendados.

Según Arenilla Sáez, resulta necesario reflexionar sobre la necesidad de que en la Administración se dé una adecuada combinación entre las funciones administrativas –los tipos de actividad– y los medios o factores administrativos con los que la Administración logra sus objetivos. Entiende este autor que no se trata de cuestiones aplicativas o tecnológicas, sino referidas al modo en que se cumplen los fines que tiene encomendados.

La aplicación de las anteriores corrientes es ya una realidad en España. Muestra de ello fue, por ejemplo, la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de Calidad de los Servicios, cuya disolución fue acordada por la Disposición adicional novena del Real Decreto 769/2017, de 28 de julio, por el que se desarrollaba la estructura orgánica básica del extinto Ministerio de Hacienda y Función Pública. No obstante, el objeto de esta Agencia que era impulsar el llamado Marco General para la Mejora de la Calidad en la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, sigue desarrollándose por virtud de la citada Disposición adicional, por la Secretaría de Estado para la Función Pública. El Marco General para la Mejora de la Calidad de la Administración General del Estado es un conjunto de programas para mejorar la calidad de los servicios públicos, proporcionar a los poderes públicos información consolidada para la toma de decisiones al respecto y fomentar la transparencia mediante la información y difusión pública del nivel de calidad ofrecido a los ciudadanos.

Cabe igualmente citar la creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012, a la que se encargó la realización de un estudio integral de las Administraciones Públicas para identificar las áreas de mejora y las medidas a adoptar para hacerlas más ágiles, eficientes y cercanas a los ciudadanos. En su seno se preveían varias subcomisiones: de duplicidades administrativas (para eliminar órganos u organismos que estuvieran desempeñando actividades análogas o asimilables), de simplificación administrativa (para analizar y reducir las cargas administrativas), de gestión de servicios y medios comunes (con el objeto de centralizar actividades de gestión similares o de la misma naturaleza) y de Administración Institucional (para modificar su marco normativo y revisar sus dimensiones). Los trabajos fueron entregados al Consejo de Ministros el día 21 de junio de 2013 y por Real Decreto 479/2013, de 21 de junio, se creó la Oficina para la ejecución de la reforma de la Administración (OPERA) como órgano encargado de la ejecución coordinada, seguimiento e impulso de las medidas incluidas en el mismo, pudiendo proponer otras nuevas. Actualmente su actividad es continuada por la Oficina de Planificación Estratégica, creada por el Real Decreto 769/2017 ya citado.

No sería completo un estudio de las medidas para la mejora de la eficiencia de la Administración, sin hacer alusión a la Administración electrónica. El Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, sobre organización e instrumentos operativos de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos, pretende establecer un modelo común de gobernanza de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en este ámbito, implementando una estrategia global de transformación digital que garantice el uso adecuado de los recursos informáticos con el fin de mejorar la prestación de los servicios públicos al ciudadano. Este reglamento crea la Comisión de Estrategia TIC, órgano colegiado encargado de la definición y supervisión de la Estrategia TIC de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos que habrá de ser aprobada por el Consejo de Ministros4). Asimismo prevé la creación de las Comisiones Ministeriales de Administración Digital como órganos colegiados de impulso y coordinación interna en cada departamento en materia de Administración digital. No hay que olvidar que conforme al artículo 13 a) de la Ley 39/2015 los ciudadanos tienen derecho a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración. Los retos actualmente se encuentran en la garantizar la interoperatividad de los sistemas (que preocupa incluso a nivel europeo, habiendo aprobado en marzo de 2017 la Comisión una nueva versión del Marco Europeo de Interoperatividad, con recomendaciones y directrices comunes que pretenden asegurar la convergencia tecnológica) y garantizar la seguridad en la utilización de servicios públicos a través de la red.

En cuanto a la maximización de los valores sociales en el ejercicio de actividades públicas, hemos de resaltar el reforzamiento de las garantías de control de la actividad de las autoridades y altos cargos, y en general, de quienes trabajan para la Administración. En este sentido, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su exposición de motivos señala que «los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico», siendo estos, precisamente, los objetivos de la citada Ley. Desde el punto de vista orgánico se creó el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno, autoridad administrativa independiente con personalidad jurídica propia que vela por la transparencia de la actividad pública, salvaguarda el derecho de acceso a la información pública y garantiza la observancia de las disposiciones de buen gobierno.

Corresponden al Ministerio de Política Territorial y Función Pública conforme al artículo 13 del Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, la ejecución de la política del gobierno en materia de Función y Gobernanza Públicas, a través de La Dirección General de Gobernanza Pública (artículo 12 del Real Decreto 595/2018, de 22 de junio, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales). Aun cuando habrá que esperar a lo que establezcan los Reales Decreto de estructura de los departamentos ministeriales, es previsible que estas funciones se desarrollen a través de la Secretaría de Estado de Función Pública.

Finalmente, la Oficina de Conflictos de Intereses fue creada por la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo en la Administración General del Estado, y gestiona el régimen de incompatibilidades de altos cargos del Estado y vela por que quienes son nombrados o cesados como alto cargo cumplan las disposiciones de la Ley. Con rango de Dirección General depende de la Secretaría de Estado de Función Pública (artículo 12 del Real Decreto 595/2018, de 22 de junio, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales).

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Conforme a la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 40/2015“Todas las entidades y organismos públicos que integran el sector público estatal existentes en el momento de la entrada en vigor de esta Ley deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa específica”.

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Traemos aquí a colación las palabras de la Profesora de la Universidad de Oviedo Alejandra Boto Álvarez en «La noción de sector público institucional: aplauso, crítica y desconcierto», Documentación Administrativa, n.º 2, enero-diciembre 2015, ISSN: 1989-8983 (INAP): «Este inciso ha sido profundamente criticado por el Consejo de Estado por entender, en primer lugar, que no tiene sentido incluir a las Universidades públicas, que no están sometidas a órdenes e instrucciones de la Administración territorial de referencia, junto a entidades que están sujetas a una relación de dependencia o de instrumentalidad; y en segundo lugar, que tal inclusión resulta forzada porque la regulación proyectada para el sector público institucional sólo es supletoria respecto de ellas. El propio Consejo de Estado asume que la única razón que puede justificar esta inclusión es la sujeción de las Universidades públicas a los controles de eficacia y supervisión continua que establece la nueva regulación. No podría estar más de acuerdo, añadiendo a las razones esgrimidas por el supremo órgano consultivo una adicional de corte teórico que engarza con la evocación antes realizada de la descentralización funcional como base conceptual de los entes institucionales. En efecto, como ya señalara el profesor Fernández Rodríguez, la autonomía universitaria no es una autonomía instrumental porque esta responde a necesidades técnicas (de gestión y de eficacia), mientras que la autonomía universitaria presenta de raíz un espíritu distinto: la autonomía y libertad para la Ciencia, para la enseñanza y la investigación. De forma más prosaica puede decirse que las Universidades no pueden ser consideradas entes instrumentales porque no presentan las notas características de esta categoría; así por ejemplo, no existe ningún tipo de relación de adscripción con órganos estatales ni autonómicos y tienen marcadas potestades de autogobierno. El hecho de que su autonomía no responda a razones coyunturales, ni su existencia sea contingente puesto que está sustentada en el artículo 27.10 de la Constitución, no son sino argumentos a mayor abundamiento. Las Universidades no están, pues, sujetas a una relación de instrumentalidad. Sin embargo, es cierto que tanto el Estado como fundamentalmente las Comunidades Autónomas tienen amplios poderes de injerencia sobre ellas que se detallan a lo largo del articulado de su Ley Orgánica; por eso puede en ocasiones hablarse de ellas como «entes vinculados» a las Administraciones territoriales. Pero no estamos ante Administraciones instrumentales, sino ante una realidad cualitativamente distinta, que tiene un fundamento que no es la descentralización funcional y la eficiencia, sino la autonomía universitaria constitucionalmente reconocida. Lo que ocurre, en definitiva, es que las Universidades sencillamente no son encasillables dentro de los tipos organizativos clásicos. De lo que en cambio no puede dudarse es de su carácter de Administraciones públicas, que sin embargo en la redacción del Proyecto de Ley se niega. En este punto, criticado ya en su ponencia por el profesor Santamaría Pastor, sólo cabe sorprenderse ante la mutación de naturaleza que se ha producido respecto de la versión del Anteproyecto sometida a información pública, que claramente disponía la consideración de Administración de las Universidades, regidas por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones del nuevo texto legal. Qué pueda haber ocurrido para motivar el cambio de criterio, y cómo este ha arrastrado también a la definición contenida en el Proyecto de Ley del procedimiento administrativo, es algo sobre lo que quizás convendría indagar».

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En efecto, se puede concluir que no habiendo una derogación expresa por parte de la Ley 40/2015 de las normativa específica de las Universidades no transferidas, estas dos Universidades siguen manteniendo la consideración de Administración Pública, pues no de otra manera se puede entender que ostente, por ejemplo, la Universidad Internacional Menéndez Pelayo la categoría de Organismo Autónomo, ya no solo de acuerdo con la normativa anterior a la Ley 40/2015, sino también con la posterior. Así, conforme al artículo 2 del Real Decreto 284/2017, de 24 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del extinto Ministerio de Educación, Cultura y Deporte se reconocía su carácter de Organismo Autónomo. Siendo así, está incluida en la enumeración del artículo 2.2 a) y, por tanto, son Administración Pública.

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Aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de octubre de 2015.