Читать книгу La Prueba en los Procedimientos de Gestión Tributaria - José Ángel García de la Rosa - Страница 7

Hasta que se aprobó la vigente LGT existió una importante polémica doctrinal sobre lo que debe o no entenderse por gestión tributaria. La LGT de 1963 adolecía de falta de claridad conceptual, como puso de manifiesto la doctrina, no delimitando en ningún momento el término gestión tributaria, ni menos regulándolo con exactitud. Sus sucesivas modificaciones introdujeron, si cabe, mayor incertidumbre. A ello, puede añadirse que en sus 40 años de vigencia no se cumplió el propio mandato de la Ley de dotarse de un Reglamento General de Gestión. Con ello la polémica ciertamente estaba servida7.

La doctrina dirigió sus esfuerzos a intentar delimitar tal concepto, que variaba en función del artículo de la LGT de 1963 que se tuviera en consideración para acometer su definición8. Las sucesivas reformas, que sufrió la LGT de 1963 y comentaremos en el apartado siguiente de este trabajo, tampoco contribuyeron en absoluto a aclarar el concepto, con lo que esta cuestión, que en la actualidad como veremos no plantea problemas, sí tenía su importancia bajo el imperio de la anterior LGT, por lo que a quien pretendiera aplicar o estudiar la Ley, no le quedaba otra alternativa que matizar qué concepto estaba utilizando, ya que el legislador no se encargó de acuñar una definición9.

Aunque se trata de una polémica doctrinal hoy superada, ya que la LGT de 2003 englobó todas las materias que gravitaban sobre la noción de “gestión tributaria” bajo la expresión “aplicación de los tributos”10, resumiremos brevemente a continuación las distintas formas y perspectivas desde las que la doctrina intentó definir lo que debía entenderse por gestión tributaria.

Para definir lo que se entiende por gestión tributaria, podemos contemplarla en un sentido “muy amplio”11 del concepto, entendiendo que englobaría aquellas atribuciones o competencias conferidas por el ordenamiento jurídico a las distintas administraciones públicas para hacer efectiva la aplicación del sistema tributario. Esta definición amplia se refiere, por tanto, a actuaciones como la liquidación de la deuda tributaria, las actuaciones de control, de investigación y comprobación, las actuaciones de recaudación –tendentes a la ejecución patrimonial de quienes sean deudores de la Hacienda Pública en caso de impago– y, por último, a la revisión de los actos tributarios mediante los recursos y reclamaciones económico-administrativas12. Resumiendo, comprende todas las facultades previstas por la Ley para la materialización del deber de contribuir o, dicho de otra forma, todo el proceder administrativo en sede tributaria13.

En un sentido simplemente “amplio”, que tiene su base en el artículo 90 de la LGT de 1963, se identificó la gestión tributaria con las actuaciones de liquidación y de recaudación, dejando fuera de ella a la revisión de actos en vía administrativa14.

En un sentido “estricto”, la gestión tributaria vino a identificarse exclusivamente con la actividad de liquidación. Quedando fuera del concepto el otro orden de gestión que proclamaba el artículo 90 de la LGT de 196315, ya que es un procedimiento distinto y no enlazado con el procedimiento de liquidación. Desde esta perspectiva gestión tributaria “equivale, pues, a ‘liquidación’ entendida ésta como procedimiento que no como acto, lo que significa equiparar gestión tributaria a un procedimiento complejo integrado al menos por otros dos procedimientos: el de liquidación y el de comprobación”16.

Y, por último, la doctrina quiso ver una versión aun “más limitada” o “restringida” de la gestión tributaria, donde esta se vendría a identificar con el procedimiento de liquidación, pero dejando al margen a los órganos de inspección17. Esta concepción de la gestión tributaria tenía su apoyo en el artículo 9.1 apartado c) de la LGT de 1963, que preveía el desarrollo de la Ley mediante la publicación de Reglamentos Generales citando expresamente “los de gestión, recaudación, inspección, jurados y procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas”, lo que suponía procedimientos y órganos diferenciados18. Ante ello, GOTA LOSADA escribiría que “la Ley General Tributaria atomiza y desnaturaliza el orden de gestión tributaria, desde el momento en que exige en su artículo 9.1. c) que se promulguen los siguientes Reglamentos Generales relacionados con dicha materia: –De gestión. –De recaudación. – De inspección. –De jurados. La pura verdad es que la Ley General Tributaria contiene dos conceptos de ‘gestión tributaria’ uno amplio (…) y otro estricto que es una parte de aquél, esencialmente residual, pues alcanza a lo que no son procedimientos de Inspección, Jurados y Recaudación”19.

La confusión terminológica sobre, valga la redundancia, el término gestión tributaria, llevó a las concepciones del mismo que hemos resumido, a las que aún se añadiría una quinta de corta vigencia20. De hecho, al hilo de la reforma de la LGT operada por la Ley 10/1985, de 26 de abril, la doctrina se lamentaba de que se hubiera desaprovechado la oportunidad de ponerle fin21. Por eso, cuando empezó a fraguarse la vigente LGT, la doctrina abogó por la delimitación del procedimiento de gestión para identificarlo con el procedimiento de comprobación y liquidación llevado a cabo por los órganos de gestión y así diferenciarlo de los procedimientos de inspección, recaudación, sancionador y de revisión), “de forma que la simple lectura de las diferentes rúbricas de la Ley permita identificar, desde un principio, el contenido de cada procedimiento tributario. En cuanto al concepto de gestión tributaria entendida en sentido amplio, en el caso de que se considerase conveniente su mantenimiento, creemos que debería sustituirse dicha denominación por la de “procedimientos para la aplicación del tributo”. Asimismo, el futuro desarrollo reglamentario del procedimiento de gestión tributaria debería partir de una delimitación precisa de la gestión, entendida como el conjunto de actuaciones desarrolladas por los órganos de gestión tributaria para la liquidación del tributo, de manera que su ámbito de aplicación excluya las actuaciones realizadas por la Inspección Tributaria”22.

La LGT de 2003 vino a poner paz en la polémica doctrinal, supliendo las deficiencias de la anterior normativa y atendió estas demandas de la doctrina. Se adoptó la denominación de “Aplicación de los tributos” –nombre que se da al Título III de la Ley– para todo lo que antes se había entendido como gestión en sentido muy amplio. Lo que se entiende hoy por gestión tributaria va a quedar mejor delimitado, de acuerdo con aquel sentido estricto, siendo una función específica de la Administración tributaria. Los órganos de gestión en dicha Administración, están diferenciados funcionalmente de los órganos de inspección de los tributos, de los órganos de recaudación y, también, de aquellos órganos dedicados a la resolución de las reclamaciones económicoadministrativas. Quiere decir esto que las actuaciones de gestión aparecen en la actual LGT perfectamente delimitadas respecto de las actuaciones de inspección, de las actuaciones de recaudación, de las actuaciones que suponen el ejercicio la potestad sancionadora y, por supuesto, de las llevadas a cabo por los órganos resolución de recursos y reclamaciones en materia tributaria. Por ello, incluso en la actualidad, algunos autores creen más oportuno definir la gestión tributaria en este sentido más acotado, llegando incluso a intentar la definición en función del tipo de tributo de que se trate23.