Читать книгу Observatorio de los contratos públicos 2020 - Jose María Gimeno Feliu - Страница 31

La consideración referida a la necesidad de promover una mejora de la capacitación de los gestores de la contratación pública se ha recogido también en diversas iniciativas y documentos a nivel de la Unión Europea, como la Propuesta de Resolución del Parlamento Europeo, de 9 de noviembre de 2011, donde se alude expresamente a “la necesidad de profesionalizar el sector de la contratación pública mediante una mejora de la formación” (punto 14)25.

Junto a lo anterior, durante el proceso de consulta previo a la aprobación del último paquete de directivas en materia de contratación pública, las peticiones de mayor formación y preparación de los agentes implicados fueron constantes26. Así, en su Resolución de 18 de mayo de 2010, el Parlamento Europeo incluyó entre sus observaciones y recomendaciones un apartado dedicado a “Ayuda práctica: bases de datos y cursos de formación”27. Dentro del mismo, el Parlamento apuntaba diversas ideas para afrontar la necesaria profesionalización y el intercambio de conocimientos y experiencias en materia de contratación pública.

En primer lugar, crear una base de datos jurídica que incluyera las normas relativas a criterios medioambientales y sociales, se actualizara con frecuencia y estuviera disponible para las autoridades públicas, de manera que los órganos de contratación contaran con orientaciones adecuadas y normas claras para preparar las licitaciones y pudieran verificar de forma sencilla si se cumplía la normativa aplicable. Para que esta base de datos fuera verdaderamente eficaz, el Parlamento Europeo proponía que participaran en su creación todas las partes implicadas, de forma que se tuviera en cuenta la experiencia y conocimientos existentes a nivel local, regional y nacional. Así mismo, destacaba la importancia de la normativa en materia de contratación, puesto que sería la que permitiera a los órganos de contratación lograr sus objetivos mediante los procesos más adecuados y rentables.

También manifestaba el Parlamento Europeo que “la formación y el intercambio de experiencias entre las autoridades públicas y la Comisión Europea es indispensable para superar algunas de las complejidades del mercado de contratación pública”. En línea con ello, criticaba los recortes presupuestarios y proponía a los Estados miembros y a la Comisión Europea que utilizaran los recursos y mecanismos disponibles para promover que pequeños grupos de expertos en contratación pública de una región pudieran analizar las actividades realizadas en otras, de manera que se consiguiera un aumento de la confianza y se difundieran las buenas prácticas entre los Estados miembros. Además, proponía que la Comisión y los Estados miembros organizaran cursos de formación y campañas de sensibilización tanto para autoridades locales como para los responsables políticos, en los cuales participaran todas las partes interesadas, incluyendo los proveedores de servicios sociales.

Se trataba, como se ve, de medidas asequibles y de gran utilidad práctica. Sin embargo, no se recogieron en el Libro Verde sobre modernización que inició el proceso de reforma de las anteriores directivas, el cual no contiene ninguna referencia a la formación o profesionalización de los encargados de la contratación pública. Posteriormente, en la Conferencia sobre la modernización de la política de contratación de la UE, celebrada en Bruselas el 30 de junio de 2011, con la finalidad de presentar los resultados de la evaluación ex-post de la normativa vigente en materia de contratación y las respuestas al Libro Verde, la profesionalización volvió a ser uno de los temas protagonistas28. Así, Maxime Verhagen, Viceprimer Ministro y Ministro de Economía, Agricultura e Innovación de los Países Bajos, puso de manifiesto que la pretendida flexibilización de los procedimientos y la simplificación de las normas requería alejarse de normas excesivamente detalladas, por lo que era necesario lograr una mayor profesionalización que permitiera a los responsables de la contratación llevar a cabo su tarea buscando no sólo seguir las normas, sino comprar mejor. Las intervenciones de Michel Barnier y de otros expertos ahondaron en la misma idea: para mejorar la contratación pública no basta con cambiar las normas, sino que es preciso modificar la forma de pensar y de actuar, ya que solo así se podrán implementar de manera correcta los principios y objetivos de la contratación.

Por su parte, el Comité Económico y Social Europeo, en su Dictamen al Libro Verde criticó que no se examinara la necesidad de una profesionalidad satisfactoria y califica este hecho como una gran laguna que debería solventarse mediante la elaboración de programas de formación para compradores en los Estados miembros, especialmente a nivel local y regional, la realización de evaluaciones comparativas y el intercambio de buenas prácticas29. Además, consideraba que la profesionalización de las tareas relacionadas con la licitación y contratación en el sector público podría llevarse a cabo tanto mediante procesos de formación interna como a través de la contratación de profesionales, lo cual permitiría al mismo tiempo valorizar el papel y el perfil de este ámbito laboral. En este sentido, el Comité Económico y Social Europeo aludía a dos medidas de gran éxito: la contratación de ejecutivos experimentados en materia de adquisición procedentes de otros sectores y la creación de agencias de adquisición que ofrecieran conocimientos especializados al poder adjudicador durante todo el proceso de licitación.

Tras el periodo de consultas, el Parlamento Europeo en su Resolución de 25 de octubre de 2011 acogió la importancia de la profesionalización y de la necesidad de garantizar la objetividad entre las autoridades contratantes y los operadores económicos. Conforme a ello, propuso desarrollar programas de formación, crear una red de centros de excelencia, promover el intercambio de información y buenas prácticas entre los Estados miembros, animar a asumir la responsabilidad compartida de facilitar el acceso a la información pertinente e intercambiar información entre sus miembros de toda Europa, y recalcó la importancia de que los adjudicatarios y los licitadores dispusieran de manuales claros y comprensibles en materia de contratación pública (apartado 35). Junto a ello afirmaba que la profesionalización y una mejor formación de los adjudicatarios y los licitadores promoverían la competencia en toda la Unión Europea y ayudarían a que se aprovechen plenamente las ventajas de un mercado único de la contratación pública (apartado 36).

Así, la Comisión Europea, fiel a su convencimiento de que la contratación pública es un instrumento muy adecuado para lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que puede tener un impacto económico significativo, sostiene que la contratación pública eficiente, eficaz y competitiva es un referente para un mercado único que funcione adecuadamente y, al mismo tiempo, constituye un canal principal para inversiones europeas. Conforme a ello, las directivas de 2014 fijaron nuevos retos para la contratación pública con la finalidad de centrarse en la mejor relación calidad-precio para aprovechar y rentabilizar adecuadamente las inversiones públicas. Al mismo tiempo se pretende aprovechar las oportunidades de la digitalización y de los mercados en evolución, contribuir de forma estratégica a los objetivos de diversas políticas públicas promoviendo valores como la innovación, la inclusión social y la sostenibilidad económica y medioambiental, maximizar la accesibilidad y ser responsable para minimizar las ineficiencias, el malgasto, las irregularidades, el fraude y la corrupción, así como para crear cadenas de suministro responsables.

No obstante, para lograr esos retos, resulta imprescindible garantizar la aplicación eficiente de las normas de contratación pública en todos los niveles. De otra manera surgirán complicaciones y dificultades que impedirán obtener el máximo beneficio de este instrumento definido como esencial en el Plan de Inversiones para Europa y del cual depende el correcto desarrollo del mercado único. Todo ello requiere que todas las personas implicadas en el proceso de contratación, desde la identificación de las necesidades hasta la gestión de los contratos, cuenten con un alto grado de profesionalización, entendida desde la perspectiva amplia que abarca cualificaciones, competencias profesionales, conocimientos y experiencia. Para ello deberán contar con herramientas adecuadas y con una buena organización administrativa que permita trabajar de forma eficaz, eficiente y obtener resultados satisfactorios.

En coherencia con todo lo anterior, en el último paquete de directivas sobre contratación pública se han incorporado medidas sobre gobernanza, la regulación específica de actividades de apoyo a la contratación pública y nuevas normas sobre el conflicto de intereses y las prácticas ilícitas de los operadores económicos. El objetivo es que la profesionalización tenga un enfoque práctico a la par que responda a un planteamiento ético y dedique una especial atención a los pequeños poderes adjudicadores y a las PYMES. Con esa finalidad será necesario llevar a cabo actividades de formación, creación de servicios de asistencia y apoyo, intercambio de información y buenas prácticas, y externalizar funciones auxiliares a la contratación, además de desarrollar técnicas de agregación de la demanda.

Siguiendo esta misma línea de promoción de la profesionalización en materia de contratación pública desde una perspectiva amplia, la Comisión Europea adoptó en octubre de 2017 una “Recomendación sobre la profesionalización de la contratación pública” cuyo objeto es animar a los Estados miembros a mejorar la formación y la experiencia de los responsables de este importante ámbito de actividad30. Esta Recomendación forma parte del Paquete de contratación pública orientado a lograr una contratación pública más eficiente, sostenible y que aproveche mejor la oportunidad que supone la utilización de tecnologías digitales para simplificar y agilizar los procedimientos31, en la que se fijan las prioridades de la política de contratación pública de la UE para reforzar el mercado único y estimular la inversión en la Unión. Esta iniciativa está formada por cuatro ámbitos principales.

El primero de ellos consiste en la definición de los ámbitos prioritarios de mejora32. En este sentido, se anima a los Estados miembros a desarrollar un enfoque estratégico de las políticas de contratación, centrado en seis prioridades: mayor adopción de criterios innovadores, ecológicos y sociales en la adjudicación de contratos públicos; profesionalización de los compradores públicos; mejora del acceso de las PYMES a los mercados de contratación de la UE y de las empresas de la UE en terceros países; aumento de la transparencia, la integridad y la calidad de los datos sobre contratación; digitalización de los procesos de contratación; y aumento de la cooperación entre los compradores públicos de toda la UE.

El segundo se basa en la evaluación voluntaria ex ante de los grandes proyectos de infraestructuras33. Este tipo de proyectos complejos pueden fracasar si sus gestores no comprenden plenamente desde el principio las normas que se aplican a la contratación a gran escala. Por este motivo, la Comisión pretende crear un servicio de asistencia que pueda responder a preguntas específicas en una fase temprana en relación con los proyectos con un valor estimado de más de 250 millones de euros. Así mismo, en el caso de proyectos de gran importancia para un Estado miembro o con un valor total estimado de más de 500 millones de euros, las autoridades competentes podrán pedir a la Comisión que compruebe la compatibilidad de todo el plan de contratación con la legislación de la UE en materia de contratación pública. De esta manera se reducirán considerablemente las incertidumbres y el riesgo de retrasos, problemas e incumplimientos normativos. Este mecanismo de evaluación ex ante será voluntario y no vinculante, y la información que se maneje para llevarla a cabo deberá tratarse bajo estrictos requisitos de confidencialidad.

En tercer lugar se presenta la mencionada recomendación sobre la profesionalización de los compradores públicos. La Comisión anima a los Estados miembros a que tomen medidas para garantizar que los compradores públicos tengan las competencias empresariales, los conocimientos técnicos y la comprensión de los procedimientos necesarios para cumplir las normas y garantizar que los contribuyentes obtengan los mejores bienes y servicios por su dinero. Junto a ello, la Comisión pretende facilitar el intercambio de buenas prácticas y enfoques innovadores.

Finalmente se incluye la consulta sobre el fomento de la innovación a través de la contratación pública34. Dicha consulta tenía como finalidad recabar la opinión de las partes interesadas sobre cómo estimular la innovación a través de la contratación de bienes y servicios, ya sea mediante la adquisición de resultados innovadores como mediante la utilización de formas innovadoras de comprar. Esta consulta debe servir para elaborar futuras orientaciones para las autoridades públicas, en las que se abordarán cuestiones como la forma de establecer una estrategia, la manera de organizar el apoyo a la compra pública de innovación o la forma de utilizar herramientas de contratación favorables a la innovación.

Conforme a lo anterior, en el considerando 5 de la Recomendación se propone un planteamiento estratégico global que pivote en torno a tres objetivos complementarios: arquitectura política, recursos humanos y sistemas. El primero de ellos persigue lograr un alto nivel de respaldo político, imprescindible para conseguir un verdadero impacto. Esto implica que las decisiones y el reparto de responsabilidades y tareas se debe llevar a cabo desde las altas instancias políticas y, desde allí, se respaldarán los esfuerzos del resto de niveles. De esta manera pretende garantizarse cierta continuidad a través de los diversos ciclos políticos y utilizar las estructuras institucionales que fomentan la especialización, la agregación y el intercambio de conocimientos.

Las estrategias de profesionalización deben estar adaptadas a las necesidades, recursos y organización administrativa de cada Estado miembro y elaborarse y aplicarse a largo plazo, ya que necesitan tiempo para desarrollarse y comprobar su grado de eficacia. La finalidad de estas estrategias es atraer, implementar y retener competencias, centrarse en el rendimiento y los resultados estratégicos y aprovechar al máximo las herramientas y técnicas de las que se disponga. Cada Estado miembro deberá diseñar su propia estrategia, si bien la Comisión establece la triple necesidad de que se dirija a todos los sujetos que intervienen en el proceso de contratación en cualquiera de sus niveles nacional, regional o local; se aplique de forma coordinada con otras políticas a través de todo el sector público, y se haga balance del desarrollo llevado a cabo en otros Estados miembros y a nivel internacional. Al mismo tiempo, la Comisión establece la obligación de animar y apoyar a las autoridades de contratación en el empeño de aplicar las estrategias de profesionalización y en el desarrollo de estas iniciativas que busque una contratación pública más coordinada, eficaz y estratégica mediante una mayor cooperación, aunando la experiencia de las instituciones de formación, centrales de compras y organizaciones profesionales orientadas hacia la contratación.

El segundo gran objetivo está directamente enfocado a mejorar la formación y la gestión de la carrera profesional de las personas encargadas de la contratación pública entendidos de forma amplia: personal de los órganos de contratación, interventores, servicios jurídicos, etc. Todos ellos deberán contar con cualificaciones, formación, capacidades y experiencia adecuadas a su nivel de responsabilidad y, al mismo tiempo, sería conveniente fomentar que estén motivados. Para ello se puede recurrir a ofertas de formación, propuestas de desarrollo profesional continuo, una estructura adecuada de carrera profesional y/o un sistema de incentivos que hagan atractivo el desempeño de este tipo de tareas, de por si complejas y de gran responsabilidad, y potencien que los diversos funcionarios o trabajadores logren objetivos estratégicos.

Con la finalidad de mejorar la formación y la gestión de la carrera profesional, la Comisión pide que los Estados miembros identifiquen y definan la base de referencia de las capacidades y competencias que deben tener los profesionales de la contratación pública, sin olvidar el carácter multidisciplinar de los proyectos de contratación. Conforme a ese análisis previo basado en datos y necesidades generales y específicas, se deberán elaborar los programas de formación más adecuados, tanto iniciales como encaminados a la formación permanente. Al mismo tiempo resulta necesario que los Estados miembros desarrollen y adopten una buena gestión de los recursos humanos. Así, propone (apartado II.5) diseñar programas de reconocimiento y/o certificación que identifiquen adecuadamente y recompensen las funciones de contratación, estructuras profesionales, incentivos institucionales y apoyo político para lograr resultados estratégicos, y la convocatoria de premios de excelencia para fomentar buenas prácticas en áreas como la innovación, la contratación pública responsable desde los puntos de vista ecológico y social, o la lucha contra la corrupción.

El tercer objetivo tiene como finalidad proporcionar las herramientas y métodos de apoyo a la práctica profesional en el ámbito de la contratación de forma que los responsables de esta materia puedan actuar de forma eficaz, precisa y eficiente, logrando la mejor relación calidad-precio en cada contrato público. Entre los instrumentos que deben estar a disposición de estos profesionales deberán figurar herramientas de contratación electrónica, directrices, manuales, guías, fichas, plantillas y herramientas de cooperación, con la formación, apoyo y experiencia, agregación de conocimientos e intercambio de buenas prácticas correspondientes.

Entre las propuestas de desarrollo de herramientas referidas a las nuevas tecnologías realizadas por la Comisión (apartado II.6) figuran permitir el acceso a información mediante la creación de portales de internet únicos; desarrollar herramientas con formación específica para economías a escala, eficiencia energética, trabajo en equipo, o respaldar las soluciones correspondientes orientadas al mercado, entre otras posibilidades, y promover un planteamiento estratégico para la digitalización a través de la normalización, el intercambio, la reutilización y la interoperabilidad de productos y servicios, especialmente mediante el uso de soluciones de tecnología de la información existentes disponibles a escala de la UE, así como contribuir al desarrollo de instrumentos tales como un catálogo en línea de normas de tecnología de la información y la comunicación para la contratación pública.

Junto a ello, los Estados miembros deben tener como objetivo promover la integridad como elemento esencial de la conducta profesional. Para ello se propone desarrollar herramientas que garanticen el cumplimiento de la normativa y la transparencia de los procesos para prevenir prácticas irregulares. Entre estas medidas podrían desarrollarse códigos deontológicos, cartas para la integridad, o usar la información sobre irregularidades cometidas para elaborar los programas de formación y orientaciones que aborden esos aspectos. Así mismo se podrían diseñar documentos específicos para prevenir y detectar fraudes y prácticas corruptas.

Para lograr estos objetivos será preciso proporcionar orientación y apoyo sobre la normativa aplicable a nivel nacional, europeo e internacional, de manera que se ofrezca seguridad jurídica para las partes implicadas y, al mismo tiempo, se debe fomentar el pensamiento estratégico, la finalidad comercial y la toma de decisiones inteligentes e informadas. Con esa finalidad será de gran utilidad la preparación de material de ayuda como manuales, repositorios de buenas prácticas y errores más comunes, que estén constantemente actualizados, sean de fácil acceso y sencillos de utilizar, así como plantillas normalizadas y herramientas para los procedimientos más habituales.

Junto a ello, el intercambio de buenas prácticas y experiencias entre los Estados miembros será de gran ayuda en esta labor de profesionalización, así como la cooperación entre las distintas partes implicadas y su transmisión de conocimiento, ya que permitirá garantizar la eficacia y eficiencia de la contratación pública junto al logro de su finalidad estratégica. Para ello sería positivo proporcionar ayuda técnica a través de servicios de asistencia que respondan a las cuestiones que se susciten de manera ágil y precisa; organizar seminarios, jornadas o talleres que sirvan como foro para compartir avances jurídicos, prioridades políticas y buenas prácticas, y crear y animar comunidades de profesionales conectadas a través de internet o de las redes sociales35.

En atención a lo anterior, en su Recomendación sobre la profesionalización la Comisión insta a los Estados miembros a que desarrollen y apliquen sus propias políticas de profesionalización, sin imponer un modelo específico ya que las circunstancias de cada Estado precisan la adopción de medidas y herramientas específicas. En todo caso, conforme a lo establecido en las directivas sobre contratación, deberán disponer de forma gratuita, de información y orientaciones sobre la interpretación y aplicación de la legislación europea en materia de contratación pública para ayudar a los poderes adjudicadores y operadores económicos, sobre todo a las PYMES; y al mismo tiempo, los poderes adjudicadores deberán disponer de apoyo para la planificación y ejecución de los procedimientos de contratación. Para facilitar esta tarea la Comisión suministrará un marco de referencia para su examen, que analizaremos más adelante.

Para lograr este desafío los responsables de contratación deben contar con herramientas adecuadas para mejorar la planificación y la gestión de manera que sus decisiones estén correctamente fundamentadas además de responder a estándares éticos. Efectivamente, deben tener conocimientos adecuados, pero no se exige simplemente que se hayan aprendido la normativa aplicable, sino también que sepan cómo aplicarla en cada caso concreto, ante circunstancias cambiantes, y cuenten con una especialización integral suficiente, ya que cada vez con más frecuencia su formación debe abarcar no sólo aspectos básicos de contratación pública, sino también capacidades relacionadas con la gestión de proyectos y la gestión de riesgos. Al mismo tiempo se deben desarrollar pautas éticas que aclaren las restricciones y las prohibiciones para evitar conflictos de interés o prácticas corruptas.

Esta es, efectivamente, una vertiente de gran importancia en la contratación pública, ya que de su consecución se deriva la posibilidad de cumplir con otros importantes objetivos y principios fundamentales, como la eficiencia o la igualdad de trato. Sin embargo, el grado de complejidad y la radical importancia de la contratación pública para lograr una mejor prestación de los servicios públicos y conseguir de forma más adecuada los intereses generales determina que no se busque simplemente el buen comportamiento de los profesionales dedicados a este ámbito, sino que cada uno de ellos debe contar con las habilidades, destrezas y competencias imprescindibles para desarrollar de la mejor forma posible su labor. En este sentido coincidimos con GIMENO FELIU (2014b) en la necesidad de fijar una verdadera estrategia para conseguir una mayor cualificación y responsabilidad de los implicados en los procesos de contratación, de manera que se evite su politización. Para ello resulta imprescindible diseñar una política de formación específica que proporcione un mayor conocimiento y, por lo tanto, permita llegar a las mejores soluciones prácticas.

La consecuencia de lo dicho hasta el momento es clara: la contratación pública es un ámbito en constante evolución, compuesto cada vez por más funciones y responsabilidades. Por este motivo resulta esencial la profesionalización de los gestores de la contratación pública, que deberán asumir nuevas competencias. Al mismo tiempo resulta de gran importancia modificar la organización administrativa, de manera que se creen equipos multidisciplinares de expertos que conozcan los diversos aspectos presentes en cada contrato y puedan dar respuestas adecuadas a las cuestiones que se suscitarán en la preparación, adjudicación y ejecución del contrato.