Читать книгу Salud y asistencia sanitaria en España en tiempos de pandemia covid-19 - Juan Carlos Alvarez Cortes - Страница 168

La imperiosa demanda de la colectividad en atención a sus problemas de salud y los continuos retos que han surgido a lo largo del tiempo, relacionados con la sanidad, han obligado a la adaptación de las estructuras sanitarias a las necesidades de cada época, pues el sistema de salud ha ido cambiando considerablemente desde los gremios y hasta la actualidad.

Como respuesta pública a la modernización social, a las amenazas constantes a la salud de las personas y a los impulsos externos de avanzar hacia un estado de bienestar, el legislador se vio ante la necesidad de intervenir para regular y establecer las pautas de funcionamiento de la sanidad y configurar estas actividades como servicios públicos. En este sentido y con la finalidad de conocer el contexto en el que surgió la actual organización del Sistema nacional de Salud, recordamos el primer ensayo para establecer las técnicas de intervención pública en los problemas de salud de la colectividad mediante el proyecto de Código Sanitario de 1822 que nunca vio la luz. Por el fracaso de ese intento legislativo, no se consigue la consolidación de un órgano ejecutivo para la gestión de los servicios sanitarios y apenas con la aprobación de la Ley de 28 de noviembre de 1855, es cuando se consagra la Dirección General de Sanidad que más tarde, con el Real Decreto de 12 de enero de 1904, se convertiría en la Instrucción General de Sanidad. Estos cambios legislativos no alteraron la organización pública al servicio de la Sanidad, pues podríamos afirmar que la anterior ley orgánica de Sanidad de 1855 ha surgido, en definitiva, como fruto del contexto sociosanitario caracterizado por el brote de las enfermedades infecciosas de la época y la implicación formativa de los profesionales sanitarios por el empuje del liberalismo que se iba impregnando también en la España del siglo XIX.

Ese esquema organizativo implementando en 1855 por el Ministro de la Gobernación continúa su vigencia incluso hasta 1944, ya que destacaba la importancia de la higiene y el intento de extender la cobertura sanitaria al mayor número de población posible con la obligatoriedad de asistencia a las personas de escasos recursos2, aludiendo asimismo a la titularidad del Estado en la gestión de la salud: “La salud pública de los pobres queda a cubierto de la exposición a que pudiera verse reducida si estuviera a merced de la riqueza egoísta o de la indiferencia mundana (…)”.

Tampoco hemos de obviar que el debate parlamentario de aquel entonces giraba en torno a la idea de que “la primera base de toda sociedad es la salud pública; pues sin ella no pueden existir ejércitos, ciencias, artes, literatura, industria, comercio ni agricultura; por eso está reconocido como un axioma fundamental de todas épocas la expresiva sentencia salus populi suprema lex3, a la cual subordinó en diferentes ocasiones todos sus planes y pensamientos el conquistador universal de los tiempos modernos”.

Posteriormente, con la Ley de 25 de noviembre de 1944, de Bases de Sanidad Nacional, se perpetúa la planta estructural recibida de la anterior normativa; la Dirección General de Sanidad sigue siendo el órgano supremo; a la Administración Pública le compete desarrollar una acción de prevención; pero tanto la función asistencial, como la atención a los problemas de la salud individual quedan al margen, dicho lo cual, una vez más se pone de manifiesto que incumbe al Estado el ejercicio de la función pública de sanidad4.

Por la imposibilidad de organizar un sistema sanitario integrado por todas las estructuras dispersas existentes en ese momento, se intentó una coordinación en la gestión en el ámbito de las Administraciones locales con la Ley de Coordinación Sanitaria de 11 de junio de 1934 y, más tarde, en el ámbito de los servicios centrales con la Ley de Hospitales de 21 de julio de 1962. A la par, durante la etapa de definición prestacional e institucional del sistema nacional de Seguridad Social, más precisamente en el año 1942 y mediante Ley de 14 de diciembre, se constituye el Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE), bajo el Instituto Nacional de Previsión. Este sistema de cobertura de los riesgos sanitarios, alcanzado a través de una cuota vinculada al trabajo, se ha desarrollado enormemente como consecuencia del proceso paulatino de expansión económica que ha surgido en España desde 1950, pero especialmente en la década de los años sesenta y principios de los setenta de dicho siglo veinte. Desde su creación y la posterior modificación mediante el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (considerado la base del actual sistema de Seguridad Social) hasta la actualidad, el SOE ha ido incluyendo un mayor número de personas y colectivos dentro de su esquema de seguro sanitario. En cualquier caso, el sistema sanitario de la Seguridad Social, hoy en día es ya un gestor independiente, pues goza de autonomía y de una estructura sanitaria propias a nivel nacional.

En 1963, la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, sobre Bases de la Seguridad Social vendría a sustituir el SOE, unificando los seguros sociales que se habían creado hasta el momento y estableciendo un régimen general de encuadramiento, junto a algunos regímenes especiales como el de: los funcionarios públicos, civiles y militares; personal al servicio de los Organismos del Movimiento; los funcionarios de Entidades estatales autónomas; los socios trabajadores de Cooperativas de producción, servidores domésticos; los trabajadores por cuenta propia o autónomos; estudiantes; personal civil no funcionario dependiente de establecimientos militares; representantes de comercio; trabajadores del mar, y el agrario5. Otro aspecto que destaca de esta norma es la configuración de la asistencia sanitaria como una prestación de la Seguridad Social en casos de maternidad, de enfermedad, común o profesional, y de accidentes, sean o no de trabajo6.

La configuración directa de los servicios sanitarios como servicios de orden público viene a ser respaldada, esta vez, por la Constitución Española de 1978, en cuyos arts. 41 y 43.1 reconoce, por una parte que “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo” y, respectivamente que “compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios”. Todo ello en correlación con el art. 149.1.16 y 17 CE, en cuya virtud el Estado tiene competencia exclusiva sobre la sanidad exterior, las bases y coordinación general de la sanidad, la legislación sobre productos farmacéuticos y sobre la legislación básica y régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

Lo dispuesto en el mandato constitucional trajo consigo, como ya habíamos mencionado, la configuración de una legislación específica en materia de sanidad que permitiera conferir al nuevo sistema de salud unas características generales y comunes en todo el territorio nacional. Con este propósito se aprobó la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad cuyo lema fundamental sigue siendo la promoción de la salud y a la prevención de las enfermedades, además de apostar por una concepción integral del sistema sanitario, ya que tanto el Estado como las comunidades autónomas y las demás administraciones públicas competentes, se encargan de organizar y desarrollar las acciones sanitarias.