Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 14

a) La Administración Pública, como aparato organizativo encuadrado en el Poder Ejecutivo, no alcanza relieve político, sino que se caracteriza por la nota esencial de subordinación o dependencia política del Poder que lo dirige y que responde políticamente ante el Parlamento por sus actuaciones: el Gobierno. En este sentido, además, la Administración Pública propia del Derecho continental europeo tiene una composición burocrática, funcionarial, cuya selección se realiza en base a los principios de mérito y capacidad, estando sometidos a un régimen estatutario de Derecho público y no laboral, y no incorporan carácter representativo alguno; de ahí su posición de dependencia y su carácter subordinado y servicial.

En cuanto aparato organizativo de composición burocrática, la Administración Pública se caracteriza también por las notas de continuidad y permanencia. Los fines que le están encomendados exigen una actividad continua y permanente, con absoluta independencia de las eventuales situaciones de cambio o crisis política que puedan afectar al Poder Ejecutivo. Estas notas han sido gráficamente expresadas con la conocida frase «Los Gobiernos caen y se suceden, pero la Administración Pública permanece». La idea es cierta en cuanto a la continuidad de la Administración Pública, pero si la dimensionamos en un marco de fines trascendentes, en un marco ideológico (Bachof), la situación no es de absoluta indiferencia a los cambios políticos. Por el contrario, en cuanto la Administración está dirigida por el Gobierno, debe obedecer estrictamente las líneas de actuación que le marca éste y, por tanto, los cometidos a realizar cambian según la línea ideológica del Gobierno. La dependencia del Gobierno tiene, además, como soporte sustancial la designación discrecional por éste de las máximas autoridades en la organización administrativa, que en cuanto designaciones políticas pueden, en su caso, ser libremente cesadas.

La idea de continuidad y neutralidad sólo se refiere, pues, a la necesidad de su actuación permanente y cotidiana en el desempeño de las funciones y prestación de servicios que tiene encomendados, y a la permanencia de sus líneas estructurales esenciales, de composición profesional o burocrática. La Administración no tiene ideología, es neutral, sirve las líneas políticas que le marca el Gobierno (cualquier Gobierno) y lo hace con objetividad y sumisión plena al Derecho.

Los caracteres analizados son propios, como se ha dicho, del modelo de Administración Pública europea, frente al cual existen otros, destacando el spoil system y la Administración de los Regímenes dictatoriales. El spoil system, desarrollado en los Estados Unidos de América, se caracteriza por la ausencia de una verdadera burocracia profesional. El personal no es funcionario y no tiene más estabilidad en el empleo que la que se da en la empresa privada, por lo que los cambios de gobierno producen un amplio cambio del personal en la «nueva» administración, que incluso llega a etiquetarse con la denominación del partido vencedor en las elecciones (Administración republicana o demócrata). Por su parte, en las dictaduras la penetración política del partido único o de la organización que monopoliza el poder, informa absolutamente a la Administración Pública, que carece de neutralidad para convertirse en un puro instrumento del poder.

b) Esta visión orgánica de la Administración Pública ha pretendido completarse con la delimitación material de una función administrativa distinta de la función política o de gobierno. Sin embargo, estos intentos apenas han ido más allá de una distinción cuantitativa por la importancia política de los asuntos, y de un intento de excluir algunos asuntos del control judicial. Intentos desterrados en la mayoría de los ordenamientos vigentes, entre ellos en el nuestro. Todo ello con la salvedad ya aludida de los actos de relación de los Poderes constitucionales.

Por otra parte, la Administración Pública no puede identificarse con puras tareas de gestión y ejecución. La Administración ejerce funciones heterogéneas que globalmente calificamos como administrativas, pero que no pueden homologarse con la tradicional distinción tripartita de las funciones del Estado: legislativa, ejecutiva y judicial. Las funciones administrativas se mueven en un plano distinto y abarcan no sólo actividades materialmente de ejecución, sino también normativas (los reglamentos); incluso, con muchas reservas, realiza otras parecidas a las jurisdiccionales, como son las de resolución de recursos administrativos.

En este mismo sentido, también los Poderes Legislativo y Judicial realizan funciones de carácter ejecutivo y no sólo las de legislar o juzgar. Son tareas complementarias: gestión de su personal, contratación de medios requeridos para sus actuaciones, gestión financiera, etc. Por ello, el intento de identificar una función «materialmente administrativa», como criterio definidor de la Administración Pública es inútil, debiendo primar la consideración subjetiva que hemos expuesto más arriba: aparato organizativo, encuadrado en el Poder Ejecutivo, que satisface los intereses públicos, con objetividad y plena sumisión a la Ley y al Derecho. De esta definición sólo resta advertir que ese aparato organizativo está jurídicamente personificado, como analizaremos más adelante.