Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 15

Hasta aquí hemos considerado al Estado como una unidad absoluta; pero internamente nunca lo ha sido, pues, como recuerda Jellinek, el Estado absolutamente centralizado ni siquiera se dio en el Estado Ciudad griego y mucho menos en el Estado moderno. Desde que aparece el Estado Moderno siempre se han reconocido otras organizaciones públicas internas, ya que el Estado Moderno se sobrepone, pero no anula ni desconoce, la organización municipal. La organización municipal representa en el Estado moderno un segundo escalón de ejercicio de funciones públicas, cuya tipología es diversa en función de la realidad organizativa que hereda de la Edad Media cada Estado.

Un salto cualitativo decisivo se desarrolla en este terreno con el proceso independentista americano, en el que la Constitución de los Estados Unidos reconoce a las antiguas colonias británicas la condición de Estados integrados en un único Estado en el que se federan. A su vez, en el continente europeo, surgirán nuevos escalones organizativos en la esfera local, que se situarán en un nivel intermedio entre el Estado y los municipios (las provincias españolas o italianas). Y, por último, un proceso activo de descentralización política provocará también en el continente europeo la adopción del modelo federal rompiendo con la tradición unitaria del Estado, o de un modelo regional, para dar paso al reconocimiento de una autonomía política (España o Italia) o simplemente administrativa (Francia) a las Regiones, por razones que se estudian más ampliamente en la lección 7. Toda esta pluralidad de variantes, obedientes a razones históricas diversas según los Estados, deben ser analizadas para determinar en qué medida inciden en los conceptos de Estado y Administración Pública que hemos establecido.

El Estado se organiza territorialmente en varios niveles organizativos, y dependiendo de la naturaleza de estos los Estados son unitarios y federales.

a) En los Estados unitarios siempre se ha reconocido una cierta descentralización, que puede ser puramente administrativa o política. La primera se reconoce desde la aparición del Estado Moderno tan sólo a los entes locales, que en principio fueron tan sólo los Municipios, pero a los que más tarde se añadieron otros entes locales tanto supramunicipales como inframunicipales. Todos estos entes gozan de una autonomía más o menos amplia para la gestión de sus propios intereses en los términos que se analizan en la lección 8. Su organización no responde a los mismos principios que en el Estado: no recogen el principio de división de poderes ni incorporan ninguna nota de soberanía. Son jurídicamente entidades administrativas, no políticas. Sin embargo, la composición de sus órganos integra representantes políticos electos, no simplemente designados, y por tanto sus caracteres no obedecen estrictamente a las notas que hemos predicado como propias de la Administración del Estado.

Un paso más en el proceso de descentralización del Estado se da con el reconocimiento de las Regiones, que no se inscriben ya entre las entidades locales, sino que reciben del Estado competencias que rebasan el reducido ámbito de los intereses locales. La naturaleza de estas Regiones, sin embargo, puede ser política o administrativa. Si es puramente administrativa, aunque también gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, no se estructuran tampoco conforme al principio de división de poderes, ya que todas sus funciones se inscriben en el ámbito ejecutivo o administrativo, careciendo de poder legislativo y de funciones jurisdiccionales. Es evidente que también incorporan representantes políticos electos en los órganos máximos de su organización y que en este sentido tampoco pueden equipararse absolutamente a los caracteres predicados de la Administración del Estado.

Si, por el contrario, la Región tiene naturaleza política, su organización responde, aunque imperfectamente al principio de división de poderes, recogiendo un poder legislativo y un poder ejecutivo (pero no el judicial, al menos en el sistema constitucional español). En este caso, la Administración regional sí responde absolutamente a los caracteres de subordinación política, neutralidad, continuidad y permanencia y composición burocrática predicados respecto de la Administración del Estado, dependiendo enteramente del Gobierno regional.

b) En los Estados federales, además del Estado propiamente dicho que hemos considerado, se integran otros Estados federados a los que en el ámbito internacional no se les reconoce como sujetos dotados de soberanía, sin perjuicio de que puedan adquirirla si ejercen el derecho de secesión que, en su caso, pueda reconocerles la Constitución del Estado federal en el que se integran. Por lo demás, su organización responde al mismo esquema de división de poderes que el Estado stricto sensu, y su Administración depende también del Poder Ejecutivo del Estado federado con iguales características que las señaladas anteriormente.