Читать книгу Manual de derecho administrativo. Parte general - Luis Cosculluela Montaner - Страница 17

Hemos encuadrado a la Administración en la estructura estatal, considerándola como una parte de la estructura organizativa del Estado que dirige el Poder Ejecutivo para el cumplimiento de los fines e intereses públicos; pero, desde el punto de vista jurídico, la consideración subjetiva de la Administración Pública exige una mayor precisión. Para el Derecho, la Administración Pública es, primariamente, una persona jurídica. El concepto de persona jurídica pertenece a la Teoría General del Derecho y significa en esencia: constituir un centro de imputación de normas y relaciones jurídicas; ser sujeto de relaciones jurídicas; ser titular de potestades, derechos y obligaciones jurídicas. Nos referimos, por el momento, a la Administración del Estado puesto que las Administraciones Públicas, como veremos, son varias; pero, en cualquier caso, este concepto institucional de Administración Pública que toma el singular por el plural se integra por una pluralidad de personas jurídicas.

La personificación jurídica es una necesidad absoluta para poder establecer la cualidad de sujeto jurídico de una organización, que históricamente se otorga a la Administración Pública cuando se quiere controlar por los Tribunales sus actuaciones. Ante los Tribunales sólo pueden personarse sujetos de Derecho, personas físicas o jurídicas. Por consiguiente, la personificación jurídica de la Administración fue una consecuencia necesaria de la consagración histórica del Estado de Derecho.

Sin embargo, y por las mismas razones, en el Antiguo Régimen ya se reconoció una personalidad ad hoc a la Administración. El Fisco fue, en efecto, una construcción jurídica que permitía atribuir a esa persona jurídica las relaciones de contenido patrimonial que establecía el Estado con los particulares. El Fisco, que no el Estado, podía ser demandado ante los Tribunales y condenado como consecuencia de las relaciones jurídicas patrimoniales citadas. Esta interpretación clásica (sintetizada por Mayer) ha sido cuestionada por la moderna doctrina alemana (Bullinger y Rüfner), pero sirve para ilustrar que también en el Antiguo Régimen se otorgó a ciertos efectos, más o menos amplios, una personificación jurídica al Estado.

Tras el constitucionalismo, que consagra la sumisión plena del ejercicio del poder al Derecho, se planteó el problema de cómo se podía controlar por los Tribunales esta sumisión. La doctrina alemana afirmó tempranamente la personalidad jurídica del Estado, pero esta personificación no cumplía plenamente la finalidad expresada, por cuanto no toda la actividad del Estado era susceptible de control por los Tribunales. En particular, éstos no pueden –en el Derecho continental europeo– enjuiciar la actividad legislativa del Parlamento, la Ley, como expresión de la voluntad general.

La personificación del Estado tiene así una plena operatividad en el marco del Derecho internacional, donde se relaciona con otros Estados y Organismos internacionales, en cuyo ámbito no se distingue qué órgano interno del Estado ha producido el acto o norma discutido. El Estado en este ámbito es una sola unidad jurídica, en virtud de la personificación. A nivel de Derecho interno, sin embargo, se ha construido una nueva personalidad jurídica, la del aparato organizativo dependiente del Poder Ejecutivo, a través del cual se satisfacen los intereses públicos: es decir, la Administración Pública. Esta personificación jurídica dota de unidad a ese aparato organizativo, lo identifica en el mundo del Derecho como entidad independiente, centro de imputación de normas y relaciones jurídicas. Y esa persona jurídica, como cualquier otra, puede comparecer ante los Tribunales, ser demandada por otras personas físicas o jurídicas y, en su caso, ser condenada por sentencia.

En el Derecho español la personalidad jurídica de la Administración del Estado no se recoge en la Constitución, porque en ella prima la consideración de la Administración Pública como parte del Estado, y no interesa resaltar la nota de la personalidad jurídica, que es siempre una nota diferenciadora. Sí se reconoce la personalidad de todas las Administraciones Públicas en el artículo 3.4 LRJSP que establece: «cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única». En este precepto se expresa claramente que la Administración es, en esencia, un aparato organizativo, que se reduce a unidad por el Derecho mediante la atribución de una personalidad jurídica única. Los distintos órganos que la integran no tienen externamente vida jurídica independiente, porque el único sujeto es la persona jurídica Administración del Estado. Esa persona –y no cada uno de los órganos que la integran– es la titular de los derechos y obligaciones, de las potestades, el sujeto responsable de sus actuaciones, quien comparece en juicio y, en definitiva, el único sujeto capaz de relacionarse jurídicamente con otras personas físicas o jurídicas.