Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 67

Desde un punto de vista constitucional, la toma en consideración o no de la situación económica de la empresa infractora en la determinación de la multa conecta con dos principios, el de igualdad y el de proporcionalidad.

En cuanto al principio de igualdad, es habitual que la doctrina tanto penal como administrativa ponga de manifiesto críticamente la desigualdad que entraña la multa según la situación económica del sancionado4. La multa recae sobre un elemento, el patrimonio del infractor, que presenta una medida distinta según cada sujeto (no ocurre lo mismo en otro tipo de sanciones administrativas), de tal manera que una misma sanción pecuniaria puede suponer un gran quebranto económico para una persona y algo completamente liviano o incluso irrisorio para otra. Ante esta realidad, la consideración de la situación económica del infractor simplemente supone tratar de manera diferenciada o desigual a aquello que objetivamente es diferente. No hay en ello ninguna conculcación del principio de igualdad5, sino que, todo lo contrario, puede entenderse que es ese principio el que obliga –con el alcance que iremos analizando– a ello. Esto es lo que expone GARCÍA LUENGO claramente en los siguientes términos: “El principio de igualdad en su adecuado entendimiento constitucional impone, por tanto, en nuestra opinión, la consideración de las condiciones económicas del infractor en la aplicación de la pena de multa y no tanto por una aspiración a la igualdad material real en el sentido del artículo 9.2 de la Constitución sino por el mero juego del principio de igualdad del artículo 14 y la necesidad de trato igual por parte del Estado a todos los infractores de forma que la carga que se les imponga sea equivalente” (2015: 12). No obstante, no es este el planteamiento que el Tribunal Constitucional adoptó en la mencionada Sentencia 76/1990, de 26 de abril. En ella, el tribunal, después de admitir que la consideración de la capacidad económica del sujeto infractor en la determinación de la sanción no vulneraba las exigencias de igualdad y no discriminación que impone el art. 14 CE, no fundamenta su inclusión en ese mismo precepto sino que razona que “la propia norma constitucional obliga a atender los requerimientos de la igualdad real, a cuyo fin se ordena el criterio legal de la «la capacidad económica del sujeto infractor» que aquí se combate, y que resulta así no sólo compatible con el art. 14 de la Constitución sino también justificado o exigido por el art. 31.1 en relación con el art. 9.2 del propio texto constitucional”.

Por su parte, la exigencia de proporcionalidad en la actuación administrativa en general y en el ejercicio de la potestad sancionadora en particular es un principio general del Derecho6. Este principio no se encuentra positivizado expresamente en la Constitución española, aunque sí lo está en el Derecho originario de la Unión Europea (por ej., sin perjuicio de otras menciones de alcance más limitado en el TFUE, en el art. 5 TUE, como parámetro para el ejercicio de las competencias de la Unión) y, en el ámbito sancionador que ahora nos ocupa, en el art. 49.3 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea(“La intensidad de las penas no deberá ser desproporcionada en relación con la infracción”)7.

No existe una previsión expresa similar en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, aunque ello no ha impedido que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) lo haya tenido en cuenta en sus pronunciamientos. Con respecto a las multas, tanto penales como administrativas, el TEDH valora, atendiendo a las circunstancias del caso, si las mismas suponen una carga o privación de propiedad excesivas, esto es, desproporcionadas, para la persona a la que se han impuesto y por este motivo son susceptibles de suponer una vulneración del derecho de propiedad consagrado en el Convenio Europeo de Derechos Humanos8. Por otro lado, el TEDH ha mantenido que no se puede excluir que una pena arbitraria o de una extensión desproporcionada pueda en ciertas circunstancias generar problemas a la luz de otros preceptos de la convención [Sawoniuk c. Royaume-Uni (déc.), 29 de mayo de 2001, n.º 63716/00, CEDH 2001-VI]9.

Más contundente es la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que no ha dudado en identificar en la proporcionalidad un principio general del Derecho de la Unión. Al respecto, la Sentencia de 4 de octubre de 2018, Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistik N&N/Budapest Rendőrfőkapitánya, C-384/17, sostiene lo siguiente:

“40. Ha de recordarse que el principio de proporcionalidad forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, que constituyen la base de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y que debe respetar una normativa nacional comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión o que aplique este último (véase, en particular, el auto de 12 de junio de 2014, Pańczyk, C-28/14, no publicado, EU:C:2014:2003, apartado 26). El principio de proporcionalidad obliga a los Estados miembros a adoptar medidas adecuadas para lograr los objetivos perseguidos y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlos (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, apartado 68 y jurisprudencia citada).

41. Este principio, que también está consagrado en el artículo 49, apartado 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), el cual establece que la intensidad de las penas no deberá ser desproporcionada en relación con la infracción, se impone a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión, con arreglo al artículo 51, apartado 1, de la Carta”.

El TJUE ha aplicado esta exigencia de proporcionalidad tanto en el enjuiciamiento de sanciones establecidas por la propia legislación de la Unión10, como respecto de las sanciones impuestas de conformidad con los derechos internos de los Estados miembros para garantizar el cumplimiento de la legislación de la Unión11. En ambos supuestos, el parámetro de referencia es “lo adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la normativa infringida” (STJCE, de 6 de julio de 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, ap. 35) y que “no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo” (véase la sentencia de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros, C-58/08, ap. 51). Y en los elementos que integran ese juicio de necesidad avanza la STJUE de 16 de diciembre de 1992, Comisión/Grecia, C-210/91, EU:C:1992:525: “Las medidas administrativas o sancionadoras no deben sobrepasar lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos perseguidos, y las modalidades de control no deben implicar sanciones tan desproporcionadas con la gravedad de la infracción que constituyan un obstáculo a las libertades reconocidas por el Tratado [FUE]”. (ap. 20)12.

Por otro lado, en este control judicial de la proporcionalidad, el TJUE, como es razonable, parte de la existencia de un margen de apreciación en manos del legislador. En esta línea, en la sentencia de 17 de octubre de 2013, Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka (C 203/12, EU:C:2013:664), el Tribunal de Justicia declaró que “la decisión sobre la proporcionalidad de un acto de la Unión no puede depender de consideraciones retrospectivas sobre su grado de eficacia. Cuando el legislador de la Unión se ve obligado a valorar los efectos futuros de una normativa que haya de adoptar y dichos efectos no pueden preverse con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si resulta manifiestamente errónea a la vista de los datos de que disponía al adoptar dicha normativa” (la cursiva es nuestra). Por ello, “la multa por exceso de emisiones establecida en la Directiva 2003/87 no puede considerarse contraria al principio de proporcionalidad porque no se haya previsto la posibilidad de que el juez nacional module su importe”13 (en nuestro caso, inicialmente la Administración que impone la sanción).

Además, la efectividad de esta proclamación normativa del principio de proporcionalidad en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, más allá de su aplicación directa en determinados supuestos a las Administraciones españolas en virtud del alcance de dicha Carta, también encuentra un fundamento en el art. 10.2 CE.

Adicionalmente, en clave interna, se ha defendido que el principio de proporcionalidad es inherente al Estado de Derecho y al valor de justicia proclamado en el art. 1.1 CE (SSTC 85/1992, de 8 de junio (RTC 1992, 85), FJ 4.º; y 111/1993, de 25 de marzo, FJ 9.º); una proyección del principio de legalidad (por ej., STS de 9 de mayo de 2000, Ar. 4763); una manifestación de la prohibición de la interdicción de arbitrariedad o el principio de razonabilidad (SSTC 99/1987, de 11 de junio (RTC 1987, 99); 6/1988, de 21 de enero (RTC 1988, 6); 70/1988, de 19 de abril (RTC 1988, 70); 5/1996, de 16 de enero (RTC 1996, 5); y 161/1997, de 2 de octubre (RTC 1997, 161)); o de la dignidad de la persona (STC 160/1987, FJ 6.º).

En cualquier caso, la STC 55/1996, de 28 de marzo (RTC 1996, 55), con reiteración posterior en la STC 161/1997, matiza –desde la perspectiva del control de constitucionalidad que corresponde al Tribunal Constitucional– que “el principio de proporcionalidad no constituye en nuestro ordenamiento constitucional un canon de constitucionalidad autónomo cuya alegación pueda producirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales […]. Si se aduce la existencia de desproporción, debe alegarse primero y enjuiciarse después en qué medida ésta afecta al contenido de los preceptos constitucionales invocados: Sólo cuando la desproporción suponga vulneración de estos preceptos cabrá declarar la inconstitucionalidad […]. Esta constatación no significa que en algún supuesto concreto no pueda argumentarse a partir del principio de proporcionalidad para concluir en la infracción de otro tipo de preceptos constitucionales. Pero, en todo caso, como queda dicho, siempre deberá indagarse, no la sola existencia de una desproporción entre medios y fines, sino en qué medida esos preceptos resultan vulnerados como consecuencia de la citada desproporción” (FJ 3.º)14. Además, en la valoración de esa proporción entre medios y fines, como ya se ha dicho más arriba con respecto al TJUE, existe un amplio margen para la apreciación del legislador:

“la relación final que guarde la magnitud de los beneficios obtenidos por la norma penal y la magnitud de la pena es el fruto de un complejo análisis político-criminal y técnico que sólo al legislador corresponde y que, por ende, en ningún caso se reduce a una exacta proporción entre el desvalor de la sanción y el desvalor del comportamiento prohibido, según un hipotético baremo preciso y prefijado” (STC 161/1997, de 2 de octubre, FJ 12). Y su corolario lógico: sólo cabe declarar la inconstitucionalidad de la previsión legal cuando concurra un “desequilibrio patente y excesivo o irrazonable entre la sanción y la finalidad de la norma” (STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 9.º).

En definitiva, no cabe duda de que la proporcionalidad es un principio general del Derecho que se aplica al Derecho Administrativo Sancionador, pero también existe un amplio margen de configuración por parte del legislador. Atendiendo al estado actual de la jurisprudencia de las tres instancias judiciales expuestas, como tal principio no impone una aplicación tan relevante como la expuesta en el Código Penal de la situación económica del infractor –esa conclusión es palmaria con sólo recordar que ni siquiera en el ámbito penal eso ha sido siempre así tras la aprobación de la Constitución española–, por lo que la misma dependerá en buena medida de las determinaciones y concreciones que incluya el legislador. Analicemos a continuación esas previsiones legales, tanto de carácter general como sectorial.