Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 71

Es el método más usual. Esa horquilla puede tener establecido su mínimo y máximo de manera fija o con arreglo a múltiplos, divisores o tantos por ciento que se aplican a ciertas magnitudes (multas proporcionales)27. Una muestra combinada de todo ello puede encontrarse en el art. 51 TRDCU:

“1. Las infracciones en materia de defensa de los consumidores y usuarios previstas en esta norma serán sancionadas por las Administraciones públicas competentes con multas de acuerdo con la siguiente graduación:

a) Infracciones leves, hasta 3.005,06 euros.

b) Infracciones graves, entre 3.005,07 euros y 15.025,30 euros, pudiendo rebasar dicha cantidad hasta alcanzar el quíntuplo del valor de los bienes o servicios objeto de la infracción. (…)”

En el supuesto de que la horquilla sea directamente una cuantía económica, nuevamente, con ese alcance, también se está excluyendo la intervención de la situación económica del infractor. Es el legislador el que está fijando un determinado juicio de proporcionalidad que, a lo sumo, en otra manifestación del principio de proporcionalidad, podrá ser concretado por el órgano sancionador, ahora ya sí teniendo en cuenta la situación económica del infractor junto con otras circunstancias concurrentes –sobre ello volveremos en el siguiente epígrafe–.

En el caso de que la horquilla se vincule a una concreta magnitud, puede ocurrir que la misma incluya algún elemento que se aproxime o vinculado con la situación económica del infractor. A pesar de la heterogeneidad de las magnitudes empleadas en los supuestos de multa proporcional, estas se pueden sintetizar en dos grandes categorías –aunque los contornos no siempre son nítidos-:

A) Aquellas que conectan con la gravedad de los elementos objetivos de la conducta infractora y que, de alguna manera –con mayor o menor fortuna–, pretenden cuantificarla: beneficio bruto obtenido con la infracción28 –Ley General de Telecomunicaciones29 y art. 97 Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito–; la cuantía de la liquidación tributaria –art. 192.1 LGT–; el valor de las obras e instalaciones –art. 97.1 cinco c) de la Ley de Costas, que también utiliza otros muchos elementos en otros apartados, y la legislación urbanística–; la cantidad devuelta indebidamente por la Hacienda Pública como consecuencia de la comisión de la infracción –art. 193 LGT–; etc.

El problema esencial de esta forma de proceder está en la selección de ese elemento objetivo. En primer lugar, porque, en ocasiones, no refleja adecuadamente la lesión al bien jurídico protegido o puede que no lo haga siempre30. En segundo lugar, porque esa elección está sujeta a un gran casuismo legislativo, cuando no mero capricho31.

B) Aquellas que se refieren a elementos relacionados con la situación económica del infractor

Nuevamente, las magnitudes recogidas por el legislador son variadas: importe de los fondos propios (art. 41 del Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados); cifra de negocios del sujeto infractor en el año natural anterior a aquél en que se produjo la infracción [art. 203.5.c) LGT]; volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio inmediatamente anterior al de la imposición de la multa (art. 63 Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia); los honorarios facturados por actividad de auditoría de cuentas en el último ejercicio declarado ante el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (art. 76 Ley 22/2015, cuando el infractor es una sociedad de auditoría); el volumen de negocios neto anual total para las entidades de crédito (art. 97 de la Ley de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito)32; los recursos propios de la entidad en el ejercicio anterior, para las entidades supervisadas distintas de las entidades de crédito (art. 97 de la Ley de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito); el volumen de negocios total anual (art. 18 del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito33); etc. Como se puede comprobar, no sólo difiere la variable elegida, sino que incluso la misma magnitud se configura o define de una u otra forma según la legislación aplicable, variando incluso el periodo temporal que se debe tomar como referencia. Por otro lado, en ocasiones, esas magnitudes no se emplean para fijar la horquilla sino para establecer topes sancionadores (por ej., art. 67.2 Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico34). Dada la funcionalidad de estas magnitudes tiene sentido que entre las mismas no se incluya como tal la situación económica de la empresa –no nos consta ninguna Ley que la uti-lice–, pues la misma es un status concreto y no una magnitud cuantificable.

Finalmente, debe advertirse que esas opciones normativas en la definición de la magnitud pueden tener consecuencias disfuncionales en el mercado, incentivado, por ej., que las empresas creen artificialmente sociedades independientes a fin de minimizar el riesgo de sanciones muy elevadas –frente a lo que, como también se ha expuesto, reacciona el propio legislador previendo reglas especiales para las entidades filiales–. Más aún, en ocasiones, alguna de estas magnitudes no aparece a la hora de determinar la horquilla sino en un momento posterior: la graduación de la sanción dentro de la horquilla35.

Las magnitudes recogidas, a diferencia de lo que ocurría en el anterior supuesto, no conectan directamente con la estructura del ilícito administrativo, sino con el fin de la sanción. Como se ha destacado en la propia delimitación de la categoría, lo que presentan es una cierta relación con la capacidad económica del infractor pero, en puridad, no la definen ni delimitan por sí solas. Por ej., una empresa puede tener escasos ingresos anuales, pero disponer de generosos recursos propios y presentar una situación muy saneada financieramente.

Finalmente, la cuantía que pueden potencialmente alcanzar algunas de esas horquillas previstas por el legislador sectorial son susceptibles de abocar a la empresa a la liquidación o cierre. Como expondremos más adelante con un enfoque más amplio, a nuestro juicio, ello por sí mismo no implica necesariamente que la sanción sea desproporcionada ni que se esté incurriendo en la interdicción constitucional de medidas de naturaleza confiscatoria (ex art. 31.1 y 33 CE)36. Además, también hay sanciones que consisten precisamente en el cierre de la empresa o en una revocación de la autorización que produce los mismos efectos37.