Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 75

Según la consolidada y acertada doctrina del Tribunal Constitucional, el mandato del art. 25.1 CE no sólo se refiere a la predeterminación normativa de las infracciones administrativas, sino que abarca también “la naturaleza y límite de las sanciones a imponer” y el establecimiento de una conexión entre las infracciones y las sanciones, de tal manera que permita a los ciudadanos y empresas conocer cuál pueda ser el alcance de su responsabilidad administrativa (IZQUIERDO CARRASCO, 2011: 209-210). Por tanto, la utilización por el legislador de la magnitud del volumen de negocios, en cualquiera de las fases de la determinación de la sanción, debería venir acompañada de una simultánea regulación de una serie de aspectos básicos para el fiel cumplimiento de dicho mandato, fundamentalmente vinculados con el objeto y el momento. En cuanto al objeto, el punto de partida es que la cifra o volumen de negocios es el de la persona jurídica infractora. Si el legislador quiere modular esa regla o adaptarla a entidades distintas de las sociedades mercantiles, la mencionada exigencia constitucional obliga a que ello deba preverse expresamente. Una muestra de lo primero se encuentra en la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, al regular las sanciones a filiales61. De lo segundo, en la Ley de Defensa de la Competencia, al trasladarlo a las asociaciones de empresas62.

En cuanto al momento, el legislador debe precisar el ejercicio presupuestario –las cuentas anuales– que han de tomarse como base. A este respecto, si la finalidad es delimitar o conectar de alguna manera la situación económica del infractor, lo más razonable es emplear las cuentas anuales del ejercicio cerrado inmediatamente anterior a la imposición de la sanción y así lo recogen expresamente buena parte de las muestras legales que recogimos más arriba. En la misma línea, aunque con otra argumentación, se manifiesta la STJUE de 26 de septiembre de 2013, as. C-668/2011, Alliance One International Inc /Comisión, EU:C:2013:614:

“para imponer una multa de un importe que pueda disuadir a las empresas implicadas de infringir, en el futuro, las normas del Derecho de la Unión en materia de competencia, es preciso tomar en consideración el tamaño y los recursos globales de aquéllas en el momento de la adopción de la Decisión controvertida (véase, en este sentido, el auto de 7 de febrero de 2012, Total y Elf Aquitaine / Comisión, C421/11 P, apartado 82). En consecuencia, el hecho de que el tamaño y los recursos globales de dichas empresas pudieran haber sido más reducidos en una fase anterior de la infracción es irrelevante para la fijación de un coeficiente multiplicador a efectos de disuasión”.

Finalmente, en cuanto a los aspectos procedimentales, es evidente que la toma en consideración de la cifra o volumen de negocios en la determinación de la sanción obliga a que este dato deba ser objeto de debate e incluso prueba en el procedimiento administrativo sancionador –ni que decir tiene que ello sería mucho más complejo si se partiera del concepto puro de situación económica del infractor–. El art. 64 LPAC exige que en el acuerdo de incoación de los procedimientos de naturaleza sancionadora se incluya una mención a “las sanciones que pudieran corresponder”. A nuestro juicio, en esa fase, si se está ante horquillas de sanciones proporcionales donde la magnitud fuera la cifra o volumen de negocios, bastaría con incluir tal referencia sin mayor precisión. Posteriormente, ya en la instrucción del procedimiento debería aportarse el dato de la cifra de negocios. A este respecto, si la empresa ha cumplido con su deber de depósito de las cuentas anuales en el Registro Mercantil entendemos que debe ser la Administración la que obtenga ese dato directamente del mencionado Registro. Por el contrario, en el supuesto en el que la empresa no haya efectuado ese depósito o se trate de entidades que no están sometidas a ese deber, consideramos que sobre la base del principio de disponibilidad de la prueba, la carga de la misma recae sobre la propia empresa, aunque sería conveniente que el legislador previera algún parámetro alternativo en caso de que ello no ocurriera. En este sentido se manifiesta el art. 283.2 Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, precisamente al regular la sanción por incumplimiento de la obligación de depositar las cuentas anuales: “La sanción a imponer se determinará atendiendo a la dimensión de la sociedad, en función del importe total de las partidas del activo y de su cifra de ventas, referidos ambos datos al último ejercicio declarado a la Administración tributaria. Estos datos deberán ser facilitados al instructor por la sociedad; su incumplimiento se considerará a los efectos de la determinación de la sanción. En el supuesto de no disponer de dichos datos, la cuantía de la sanción se fijará de acuerdo con su cifra de capital social, que a tal efecto se solicitará del Registro Mercantil correspondiente”