Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 68

El art. 29 LRJSP, dentro de un capítulo dedicado a los principios de la potestad sancionadora, lleva precisamente por título “principio de proporcionalidad”. El precepto contiene diversas previsiones todas ellas vinculadas de una u otra forma con el principio de proporcionalidad: el deber de idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción (tanto en la determinación normativa del régimen sancionador, como en la imposición de sanciones por la Administración, esto es, en la concreción de la sanción aplicable15); la previsión de unos criterios generales de graduación de la sanción –donde, por ej., la reincidencia presenta particulares problemas y debiera ser objeto de cierta reflexión en el ámbito que nos ocupa (empresas personas jurídicas)16–; las reglas de punibilidad de la infracción continuada o medial; etc. Pero este precepto no agota las previsiones de esta Ley vinculadas con el principio de proporcionalidad en el ámbito sancionador; pues también lo están, por ej., la exigencia de clasificar las infracciones en leves, graves y muy graves (art. 27.1), o la propia regulación del non bis in idem (art. 31)17.

La proporcionalidad exige una adecuación entre dos elementos. Sin embargo, en el ámbito sancionador, la primera dificultad interpretativa que surge es determinar cuáles son esos dos elementos. Evidentemente, uno es el tipo de sanción y su extensión, pero las dificultades surgen con el otro. El art. 29.2 LRJSP exige que “la imposición de sanciones por las Administraciones públicas (se) deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción”. Se trata de una proclamación legislativa inspirada en el denominado “test alemán de proporcionalidad” y los tres juicios que integra18, y que –como expusimos– han aplicado en el ámbito sancionador tanto el TJUE como el TC:

– La idoneidad. La sanción, que siempre es una medida restrictiva de derechos19, no debe ser admitida si no es adecuada para conseguir la finalidad para la que fue prevista –ese objetivo perseguido por la norma infringida antes mencionado–.

– La necesidad. No puede haber otra medida que sea menos gravosa para el derecho afectado y que a la par tenga la misma eficacia para conseguir la finalidad perseguida.

– La proporcionalidad en sentido estricto. Las ventajas de la restricción del derecho deben compensar los sacrificios que la misma comporta para el infractor. Esto es, la comparación entre la entidad de la infracción administrativa con la entidad de la sanción.

Además, es una previsión normativa dirigida fundamentalmente al legislador sectorial –téngase en cuenta que el precepto tiene carácter básico, ex DF 14.º LRJSP20–, esto es, a aquel que tipifica las infracciones, las sanciones y establece la conexión entre ambas, aunque también en parte al órgano administrativo que deba aplicarlo –fundamentalmente en lo relativo al último aspecto de la proporcionalidad en sentido estricto, pues en los demás el juicio de proporcionalidad lo habrá realizado el legislador y poco podrá hacer el órgano administrativo sobre la base del principio de legalidad, salvo quizás en aquellos supuestos en los que las sanciones posibles sean varias21–. Más aún, esa vinculación, en la línea que se expuso más arriba, también alcanza al juez ordinario:

“…en la interpretación de las normas legales, cuando éstas incorporan sus propias opciones de política legislativa, los tribunales deben respetar –salvo que incluyan elementos de inconstitucionalidad– los juicios o consideraciones, explícitas o implícitas, que el propio legislador haya efectuado sobre la proporcionalidad de aquellas opciones. Es la ley la que marca, por ejemplo, los valores máximos y mínimos de la escala de multas y, repetimos, salvo que en esos valores o porcentajes se pudieran apreciar factores que induzcan al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, el juicio de proporcionalidad que incorporan los correlativos preceptos ya queda hecho por el propio Legislador y a él hay que atenerse” (STS de 29 de enero de 2015 (RJ 2015, 311), casación 2872/13, con reiteración en otras muchas posteriores).

Como se ha expuesto, el art. 29.2 LRJSP menciona la gravedad del hecho constitutivo de la infracción como elemento de la comparación en el juicio de proporcionalidad. Esa gravedad se integra tanto por sus elementos objetivos como subjetivos –esto es, fundamentalmente, antijuridicidad y culpabilidad–. Sin embargo, la gravedad de la infracción no es el único elemento de la comparación, sino que también hay que tener en cuenta la doble finalidad de la sanción, la preventiva y la represiva –que, en parte conecta también con la gravedad del hecho, pero que, en otra parte, la excede–; e incluso otros elementos de política sancionadora, como la consecución de una satisfacción o reparación a los perjudicados por la infracción o la propia eficiencia en el funcionamiento de la organización administrativa. En esta línea amplia y abierta, esto es, de elementos no tasados, obsérvese cómo el art. 29.4 LRJSP no se refiere exclusivamente a “la gravedad del hecho constitutivo de la infracción” sino que incluye también “las circunstancias concurrentes”22. En cualquier caso, debe destacarse que el precepto no menciona expresamente la situación económica del infractor que, en su caso, conectaría tanto con la finalidad de la sanción, por defecto o exceso, como con esas “circunstancias concurrentes”.

A nuestro juicio, todos esos elementos no están al mismo nivel, siendo el primario el integrado por la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y los elementos conexos al mismo de los fines de la sanción. Ese es el primer juicio de proporcionalidad realizado por el legislador, al que se tienen que ajustar los órganos competentes, y ajeno, por tanto, en muchas ocasiones a la situación económica del infractor (por ej., piénsese en aquellos supuestos en los que el legislador fija el mínimo y el máximo de la cuantía de la horquilla sancionadora).

En definitiva, la regulación general de la proporcionalidad contenida en la LRJSP, aún sin mencionar expresamente el criterio de la situación económica del infractor, permite su empleo tanto por el legislador sectorial como por el órgano sancionador, pero no obliga necesariamente y en todo caso a ello. A continuación, efectuaremos una exposición general de la posición del legislador sectorial sobre esta materia.