Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo sancionador 2021 - Manuel Rebollo Puig - Страница 73

En las páginas precedentes hemos expuesto el marco legal actual del juego limitado, excesivamente casuístico y de efectos poco precisos de la situación económica de la empresa en la determinación de la sanción. Ciertamente, ese marco requiere mejoras que corrijan los déficits y críticas puestos de manifiesto, pero lo que ahora analizaremos es si sería conveniente un reconocimiento más contundente de la situación económica del infractor en el ámbito de las multas a empresas personas jurídicas en términos similares a los días-multa existentes en el ámbito penal. A nuestro juicio, la respuesta es no. Ciertamente, no desconocemos las exigencias de los principios proporcionalidad y de la igualdad, pero, como hemos expuesto, estos principios no imponen necesariamente ese esquema y, además, hay sólidos argumentos que apoyan esa posición:

a) El distinto juego de la multa en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo Sancionador. En el ámbito penal, la sanción de multa se configura expresamente como una pena menos grave o leve, disponiendo de otras penas (en particular, la prisión) menos graves y graves. Por el contrario, sin perjuicio de la existencia de otros tipos de sanciones en el Derecho Administrativo Sancionador, la multa cubre aquí todo el espectro sancionador desde las infracciones leves hasta las muy graves. Esta diferencia esencial en el planteamiento hace imposible trasladar con carácter general al ámbito administrativo sancionador un régimen similar al de los días-multa propio del Código Penal. Por tanto, a nuestro juicio, no es contrario al principio de proporcionalidad que el legislador sectorial, atendiendo a los bienes jurídicos protegidos y a la gravedad de la infracción y a la propia finalidad de la pena, marque unas sanciones fijas o establezca unas horquillas que ya partan de una determinada cuantía que prescinda del criterio de la situación económica del infractor. Tal forma de proceder es correcta, so riesgo de diluir la finalidad disuasoria y aflictiva del régimen sancionador, por cuanto infracciones muy graves que hubieran originado graves daños a los intereses públicos protegidos podrían quedar sancionadas con multas irrisorias y ello sobre la base de la situación económica del infractor.

Además, debe recordarse que el art. 25.3 CE prohíbe que la Administración civil imponga sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Esto es, a diferencia de lo que puede ocurrir en el ámbito penal, el impago de una multa administrativa nunca podrá llevar pareja subsidiariamente la privación de libertad. Esta diferencia también justifica que la adaptación de la multa a la situación económica del infractor tampoco tenga la misma relevancia y deba tener necesariamente la misma intensidad en ambas manifestaciones del ius puniendi del Estado.

b) La complejidad de delimitar un concepto de situación económica del infractor que fuera plenamente satisfactorio a estos efectos. ¿Cuál es la situación económica del infractor?, ¿la resultante de su patrimonio neto incluido en su balance?, ¿de su cuenta de pérdidas y ganancias?, ¿la determinada por el volumen de negocios?, ¿otra? La respuesta debe tener en cuenta necesariamente los amplísimos márgenes de configuración sobre su situación patrimonial y balance de cuentas que tienen las personas jurídicas en su contabilidad (amortizaciones, dotaciones, operaciones societarias, endeudamiento, decisiones de inversión…)49. Es habitual leer en la prensa noticias de grandes, conocidas y “supuestamente” sólidas empresas que, sobre la base de algunas de esas operaciones, presentan en concretos ejercicios económicos o incluso durante años sucesivos pérdidas millonarias que no les impide continuar en el mercado. Por tanto, ¿sería admisible que la cuantía de una sanción fuera mínima porque la empresa hubiera adoptado voluntariamente decisiones de inversión en ese ejercicio económico que han originado una situación de pérdidas contables –incluso, si se quiere, con ese objetivo de minorar la cuantía de la multa–? A nuestro juicio, ello abriría la puerta a una inadmisible posibilidad de modulación de la extensión de la sanción por parte del propio sujeto infractor50. Incluso en el ámbito penal, la declaración de insolvencia del sujeto no obliga a que los jueces penales apliquen el día-multa en su mínimo legal51. Otra posibilidad sería acudir al resultado del Patrimonio neto de las Cuentas Anuales. Pero acudir a esta regla de manera exclusiva, en numerosísimos supuestos, sería inaceptable pues multitud de empresas operan en el mercado prácticamente sin patrimonio alguno (piénsese, por ej., en pequeñas sociedades limitadas constituidas por profesionales como fontaneros, albañiles o pequeños comerciantes). Esto es, ni la cuenta de pérdidas y ganancias ni el patrimonio neto de la empresa delimitan por sí solas correctamente, a los efectos que nos ocupan, la situación económica del infractor. A nuestro juicio, sin descartar la importancia de esos elementos, a estos efectos, lo relevante es la capacidad de la empresa para generar unos ingresos que le permitan el pago de la sanción. Y es aquí donde la magnitud contable del volumen de negocios, sobre la que volveremos en el siguiente epígrafe, entra en juego.

c) La distorsión en el mercado que puede originar este criterio. A este respecto, en una línea jurisprudencial consolidada, la STJUE de 8 de diciembre de 2011, Asunto C 389/10 P, KME Germany AG y otros contra Comisión Europea, EU:C:2011:816, sostiene de manera contundente lo siguiente:

“103. El Tribunal General no incurrió en error de Derecho al recordar, en el apartado 165 de la sentencia recurrida, que la Comisión no está obligada a tener en cuenta la situación deficitaria de la empresa, ya que el reconocimiento de tal obligación equivaldría a procurar ventajas competitivas injustificadas a las empresas menos adaptadas a las condiciones del mercado (véanse las sentencias de 8 de noviembre de 1983, IAZ y otros/Comisión, 96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 y 110/82, Rec. p. 3369, apartados 54 y 55; SGL Carbon/Comisión, antes citada (sentencia de 29 de junio de 2006), apartado 105, y de 10 de mayo de 2007, SGL Carbon/Comisión, antes citada, apartado 100)”52.

En esta línea, ¿se puede defender que, por ej., una gran cadena de distribución prácticamente al borde de la liquidación sea sancionada por este motivo por una infracción por prácticas comerciales desleales con una cuantía más liviana, cuando es posible que esa situación económica deficitaria haya sido generada precisamente por una política de precios muy agresiva que ha dañado a los competidores? A nuestro juicio, no es posible. Tener en cuenta la situación económica del infractor no es un criterio neutro desde el punto de vista de la competencia y puede tener como resultado favorecer las empresas ineficientes frente a las más eficientes; o las empresas que han adoptado un comportamiento más depredador en el mercado a costa de sus beneficios.