Читать книгу La inspección ambiental en el ámbito autonómico. Estado de la cuestión - María del Mar Muñoz Amor - Страница 12

El segundo paquete EIR, se adoptó el 4 de abril de 2019. Al igual que en el de 2017, este paquete consta de 28 informes de países que mapean los progresos realizados desde el anterior EIR y contienen acciones prioritarias para cada Estado miembro, identificando también esta Comunicación desafíos comunes entre países así como estableciendo, a través de su Anexo, las acciones prioritarias para todos ellos. En este caso, se trata de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Revisión de la aplicación de la normativa medioambiental 2019: Una Europa que protege a sus ciudadanos y mejora su calidad de vida (COM (2019) 149 final).

Señala la Comunicación que «Los informes por países de 2019 también abarcan varios temas nuevos en comparación con los de 2017, especialmente en respuesta a la información obtenida en el primer ciclo de los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social Europeo38, el Comité de las Regiones y las distintas partes interesadas». Estos temas son: cambio climático, especies exóticas invasoras, emisiones industriales y productos químicos, así como nueva información. Como la estructura es similar a la del informe de 2017, no tiene sentido repetirla en este apartado, en el que nos centraremos directamente en lo referente a la actividad de inspección.

Esta actividad aparece exclusivamente en el apartado dedicado a los productos químicos, donde –partiendo del reconocimiento de que la legislación de la UE sobre éstos se centra principalmente en la gestión ambientalmente racional y el uso seguro de esas sustancias en el mercado único–, la Comisión señala la necesidad de incluir más información sobre la garantía del cumplimiento por parte de los EEMM de la legislación relativa a los productos químicos, para lo cual, se tendrán en cuenta «cuestiones tales como el número y la calidad de los controles aduaneros por parte de las autoridades nacionales y la capacidad de las inspecciones nacionales»39. Y nada más se dice de ello en su Anexo. Respecto al contenido de éste, nos remitimos a lo señalado en relación con el Anexo de la Comunicación EIR de 2017.

Como hemos comentado con relación a los paquetes EIR, las Comunicaciones que ha elaborado la Comisión en 2017 y en 2019 iban acompañadas de informes individualizados para cada EEMM.

Pues bien, el siguiente apartado se dedicará al análisis de lo que en esos informes se señala respecto a nuestro país en relación con la actividad objeto del presente trabajo. Si bien, antes de ello y por seguir la estructura del anterior capítulo, comenzaremos por el Esquema común para la elaboración de Planes y Programas elaborado por el Proyecto REDIA en relación con la implementación del artículo 23 de la DEI en España.

1.(97/C 321/01), DOUE de 22.10.1997, p. 2

2.Cursivas de la autora.

3.Pues en efecto, como se señala en sus Cdos. 21 y 22, según los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y dadas las diferencias existentes entre los sistemas y mecanismos de inspección en los distintos Estados miembros, los objetivos de la medida propuesta pueden lograrse mejor mediante el establecimiento de orientaciones a escala comunitaria. De modo que, tras la experiencia que se adquiera al aplicar esta Recomendación, junto con los trabajos adicionales de la Red IMPEL (Red de la Unión Europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente o conforme a su acrónimo, Implementation and Enforcement of Environmental Law), la Comisión podría llegar a considerar el desarrollo de criterios mínimos, en su ámbito de aplicación y en su fondo, para presentar otras propuestas que en su caso podrán incluir una propuesta de Directiva. Como finalmente así ha ocurrido a través de la Directiva 2010/75/UE sobre Emisiones Industriales (DEI), en la que se introducen los requisitos mínimos relativos a la inspección y revisión de las condiciones del permiso y los informes de cumplimiento, si bien de forma exclusiva para las instalaciones sometidas a Autorización Ambiental Integrada.

4.https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/types-eu-law_es, recuperado el 4 de marzo del 2021.

5.Conforme señala el apdo. II.1 de la presente Recomendación, las orientaciones que en ella se recogen serán aplicables a las instalaciones industriales, empresas y centros cuyas emisiones atmosféricas, vertidos a las aguas o actividades de vertido o recuperación de residuos estén sujetos ex Derecho comunitario, a la concesión de un permiso o una autorización. Ello, además, sin perjuicio de las disposiciones específicas sobre inspecciones contenidas en la normativa comunitaria existente.

6.Que se resumen en tres actividades principalmente: a) La comprobación del cumplimiento de los requisitos medioambientales establecidos en la legislación comunitaria, tal como han sido transpuestos en las legislaciones nacionales o aplicados en el ordenamiento jurídico nacional, así como impulsar dicho cumplimiento; b) Vigilar el impacto ambiental de las instalaciones controladas, para determinar si es necesario realizar algún otro tipo de medidas, como puedan ser más inspecciones, modificaciones o revocaciones de las autorizaciones o permisos, y c) la realización de las actividades necesarias para los propósitos señalados en las dos anteriores letras, tales como las visitas a las instalaciones; la supervisión del cumplimiento de las normas de calidad medioambiental; la consideración de informes y declaraciones de ecoauditorías; la consideración y verificación de las actividades de autocontrol realizadas por entidades explotadoras de instalaciones controladas o en su nombre; la evaluación de las actividades y operaciones realizadas en la instalación controlada; el control de los locales y los equipos pertinentes (incluida la adecuación del mantenimiento de los mismos) y de la idoneidad de la gestión medioambiental de las instalaciones, o el control de los registros pertinentes en poder de las entidades explotadoras de las instalaciones controladas.

7.La Recomendación prevé dos tipos: las rutinarias (lo que significará que estarán previstas en un plan de inspección) o no rutinarias, surgidas por una reclamación, por la renovación o modificación de una autorización, para investigar accidentes, incidentes o casos de incumplimiento (apdo. II.3).

8.Señalando la posibilidad de que esta actividad se ejerza por cualquier autoridad pública, sea esta de nivel estatal, regional o local, pudiendo estas delegar sus tareas en cualquier persona jurídica de Derecho público o privado siempre y cuando no haya conflicto de intereses.

A este respecto, es interesante señalar aquí lo que se establece en el apdo. IX.2 respecto a la elaboración por parte de la Comisión y en cooperación con IMPEL y otros interesados, de los criterios mínimos relativos a las cualificaciones de los inspectores facultados para llevar a cabo inspecciones medioambientales en nombre de las entidades encargadas de las mismas o bajo la autoridad o supervisión de éstas.

Al respecto señala también GARCÍA URETA, A. ob. cit, p. 14, que no se dice nada acerca de los requisitos de capacidad y competencia que debiera reunir este personal, lo que contrasta con las exigencias que sí se exigen en normas posteriores de ámbito ambiental sectorial.

9.Ejemplo de alguno de estos contenidos mínimos obligatorios son la determinación del área geográfica que cubre y que puede formar parte total o parcialmente del territorio de un Estado miembro; el período de vigencia establecido; la indicación de los emplazamientos o tipos concretos de instalaciones controladas que regula; o la presentación de un resumen de los procedimientos de las inspecciones medioambientales no rutinarias que deban realizarse, por ejemplo, en respuesta a reclamaciones, accidentes, incidentes o casos de incumplimiento, así como para conceder una autorización.

En este sentido, García Ureta. A, ob. cit, p. 13, señala que se echa en falta un Anexo a esta Recomendación, en el que hubiese especificado más detalladamente el contenido de las planificaciones.

10.Estableciendo los criterios a tener en cuenta en función de que la visita sea rutinaria o no.

11.Procesándolos y almacenándolos en ficheros de datos de manera identificable, así como estableciendo conclusiones sobre la conveniencia o no de adoptar medidas adicionales tales como la necesidad de imponer sanciones, o medidas tales como expedir una autorización, permiso o licencia, nuevo o modificado, o realizar inspecciones de seguimiento, por ejemplo, otras visitas a la instalación.

12.Con objeto de determinar las causas del hecho y su repercusión ambiental y, si procede, las responsabilidades jurídicas y de otro tipo y comunicar las conclusiones a la autoridad encargada de la aplicación de las disposiciones reglamentarias; mitigar, y si es posible, corregir las repercusiones medioambientales del hecho mediante el establecimiento de las medidas apropiadas que deberán adoptar la entidad o entidades explotadoras y las autoridades; determinar las medidas que deben adoptarse para prevenir nuevos accidentes, incidentes o incumplimientos; aplicar medidas ejecutivas o sanciones, cuando proceda, y velar por que el operador tome las medidas de seguimiento adecuadas.

13.Puesto que una vez recibidos los informes y estudiado por la Comisión cómo se ha aplicado esta Recomendación y el grado de eficacia que ha mostrado, podrá –a la luz de la experiencia–, ampliar el ámbito de aplicación de los criterios mínimos en su aplicación, así como añadir las contribuciones de las partes interesadas, incluida la red IMPEL y la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA). Tras lo que la Comisión habrá de presentar al Parlamento Europeo y al Consejo un informe, acompañado, en su caso, de una propuesta de Directiva (apdo. IX).

Sobre la influencia que esta Recomendación ha supuesto para la legislación autonómica posterior, DE LA VARGA PASTOR, A., ob. cit. p. 5

14.Sobre el carácter no vinculante de esta Recomendación, señala García Ureta, ob. Cit. p. 10 que, a pesar de reconocer dicho carácter, «en este documento se emplea el verbo “deber” en más de 50 ocasiones, lo que pone en duda si efectivamente sólo pretendía establecer orientaciones». En sentido muy similar, en p. 13.

15.Queremos adelantar y dejar claro que en este trabajo no se va a analizar la potestad de inspección en relación con las instalaciones sometidas a la Autorización Ambiental Integrada (AAI), sino que se va a fijar en cómo se ejerce esa actividad en las instalaciones que puedan tener un impacto negativo en el medio ambiente y que han sido las que han estado encuadradas en el conocido como Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de Diciembre. No obstante, y dada la importancia de esta Directiva, se hace obligado incluirla en el mismo. En todo caso, vid. respecto a las AAI y la actividad de inspección de las mismas, el excelente trabajo de Valencia Martín, G. Autorización ambiental integrada y licencias municipales. Monografía asociada, n. 26, Ed. Aranzadi, Pamplina, 2017.

16.Publicada en el DOUE L de 17.12.2010.

17.La Directiva IPPC es la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación. Respecto a las otras directivas, en concreto son la Directiva 78/176/CEE del Consejo, de 20 de febrero de 1978, relativa a los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio; la Directiva 82/883/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativa a las modalidades de supervisión y de control de los medios afectados por los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio; la Directiva 92/112/CEE del Consejo, de15 de diciembre de 1992, por la que se fija el régimen de armonización de los programas de reducción, con vistas a la supresión, de la contaminación producida por los residuos de la industria del dióxido de titanio; la Directiva 1999/13/CE del Consejo, de 11 de marzo de 1999, relativa a la limitación de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles debidas al uso de disolventes orgánicos en determinadas actividades e instalaciones; la Directiva 2/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2, relativa a la incineración de residuos; la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión y la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación.

18.Para De la Varga Pastor, A., ob. cit. p. 6, nos encontramos ante «una definición amplia en la que se identifican tres elementos fundamentales: el elemento objetivo –se nombran a título de ejemplo las actividades que se incluyen en la inspección ambiental y que contribuyen a alcanzar sus propósitos; el elemento subjetivo –se establece quién efectúa dicha actividad inspectora; y el elemento teleológico –se determina la finalidad de la acción inspectora».

19.Si bien, amplía en algo la información respecto a algunas cuestiones relevantes, como la cualificación del personal inspector, o la publicidad y los informes. Sobre ello, García Ureta, A. ob. cit. pp. 19 a 21. En lo que a la publicidad se refiere, De la Varga Pastor, A., ob. cit. p. 9 critica que la DEI, «a pesar de reforzar el acceso a la información ambiental, no haya incluido una referencia expresa a la exigencia de poner a disposición del público los planes y programas de inspección ambiental» y considera «deseable que se recordara esta obligación de publicidad conforme a la citada Directiva, en beneficio de la seguridad jurídica». Si bien, como ella misma señala, la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental, hace alusión a la publicidad de los planes y programas de forma genérica y sin distinción, por lo que estarán igualmente sometidos a dicha obligación.

20.https://ec.europa.eu/environment/eir/index_en.htm.

21.Valgan tan sólo como ejemplo estos datos ofrecidos por la OMS: Según se prevé, entre 2030 y 2050 el cambio climático causará unas 250. defunciones adicionales cada año, debido a la malnutrición, el paludismo, la diarrea y el estrés calórico.

Se estima que el coste de los daños directos para la salud (es decir, excluyendo los costes en los sectores determinantes para la salud, como la agricultura y el agua y el saneamiento) se sitúa entre 2 y 4 millones de dólares (US$) de aquí a 2030. Recuperado de: https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/climate-change-and-health (05/07/2021).

22.https://ec.europa.eu/environment/eir/index_en.htm.

23.Como se señala en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, COM (2017) 63 final, de la que saldrá el primer informe «La presente Comunicación va acompañada de un anexo y veintiocho informes nacionales sobre la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental. En esos informes se describen los principales retos y oportunidades en relación con la aplicación de la legislación en cada Estado miembro, sobre la base de la distancia existente entre las obligaciones jurídicas y los acuerdos políticos de la UE y la realidad en la práctica. Los datos incluidos en los informes han sido verificados con los Estados miembros», p. 2

24.pp. 2 y 3.

25.pp. 4 a 14.

26.pp. 11 y 12

27.En este caso, pone además tres ejemplos tres ejemplos de ámbitos políticos en los que se requiere una fuerte integración. Ponemos aquí uno de ellos: «Aire-Movilidad: El impacto del transporte sobre la calidad del aire y los correspondientes costes medioambientales, económicos y sociales (incluida la sanidad) exigen que las autoridades ambientales, los planificadores de la movilidad, los responsables de la ordenación urbana y sectores económicos trabajen conjuntamente sobre un concepto de movilidad más sostenible, en particular vehículos menos contaminantes y mejores modalidades de transporte, así como soluciones para la congestión del tráfico».

28.pp. 14 y 15. Cursivas de la autora.

29.pp. 15

30.En este Anexo se recogen las recomendaciones u orientaciones a cada EEMM dentro del área concreta de actuación. O, como señala en su apdo. 3.3 el Comité Económico y Social (CESE) en su Dictamen sobre esta Comunicación de 2017, (NAT/708. Ponente: Mihai MANOLIU) «Los informes por país resumen información que no es completamente nueva. No obstante, su claro valor añadido radica en que, por primera vez, las lagunas en la aplicación se abordan de manera global y transversal, abarcando los principales campos de la legislación medioambiental y englobando a todos los Estados miembros. Este nuevo nivel de evaluación hace que sea posible analizar las causas profundas y los obstáculos estructurales para garantizar, así, una mejor aplicación y desarrollar soluciones e instrumentos».

31.pp. 15 a 17. En el propio Anexo se señala que en él se resumen las actuaciones propuestas que figuran en los veintiocho informes nacionales sobre la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental. Si bien, se indica que, en esta primera ronda de evaluaciones, la Comisión decidió centrarse en un número limitado de actuaciones a las que debe darse prioridad en cada Estado miembro. Por lo que, aunque determinados ámbitos también fueran objeto de revisión en los informes, la Comisión decidió no proponer orientaciones sobre los mismos. Estas áreas eximidas en este primer informe son las referidas a: la infraestructura verde, la protección del suelo, la sostenibilidad de las ciudades, la tributación ecológica y la eliminación gradual de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, la contratación pública ecológica y las inversiones.

32.En págs. 9, 12 y 13, respectivamente, de la Comunicación. También sobre la potestad de inspección, se han incluido como prácticas fructíferas «la inspección de las aguas dentro del programa de control sobre las captaciones de agua para actividades agrícolas mediante fotografías por satélite e inspecciones in situ realizada por Chipre, considerándose la misma como un “modelo para una posible futura labor de control de la observancia”; y el reconocimiento de la labor de la Agencia irlandesa de protección del medio ambiente, que ha desarrollado un sistema de concesión de licencias, seguimiento y evaluación que permita a los funcionarios “gestionar, analizar, compartir y utilizar por vía electrónica los datos recabados de los titulares de permisos industriales y los obtenidos tras inspecciones, en particular para la planificación de trabajos futuros”».

33.(NAT/708. Ponente: Mihai MANOLIU).

34.[COM(2017) 63 final]. DOUE C 345, de 13.10.2017.

35.En el apdo. 1.4. reconoce precisamente como la valoración de los ciudadanos europeos a la UE se basa en «sus estrictas normas medioambientales», de modo que, para el CESE, «Una deficiente aplicación de estas normas socava la credibilidad de la UE al no garantizar una aplicación uniforme en todos los Estados miembros». Y en el apado.1.10 establece algo tan fundamental como que «Todos los avances positivos en materia de protección medioambiental han contado con una participación importante de la sociedad civil como guardiana de la democracia». Cursivas de la autora.

36.Cursivas de la autora. En su apdo. 1.2. Cuestión que vuelve a señalar en el apdo. 4.3.3 al indicar que «La aplicación de los objetivos medioambientales solo podrá mejorarse si las repercusiones sociales, es decir, las consecuencias para el mercado de trabajo y los consumidores, en particular los grupos vulnerables, se abordan con cuidado y se tienen en cuenta de manera proactiva». Cuestión sobre la que se vuelve a manifestar en el apdo. 4.3.5 al indicar que, «Además, la sensibilización y la comunicación son aspectos fundamentales para ayudar a la sociedad civil a participar en el proceso de revisión de la aplicación de la normativa medioambiental».

37.Aprobado el 20 de noviembre de 2013 por el Parlamento y Consejo Europeo y denominado «Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta». Actualmente se está debatiendo sobre el VIII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (PMA) que servirá de guía para la elaboración y aplicación de políticas medioambientales y climáticas hasta 2030. El 4 de octubre de 2019, el Consejo adoptó unas Conclusiones sobre el futuro VIII PMA, en las que pedía a la Comisión que presentara un programa ambicioso y específico para el periodo 2021-2030. El 14 de octubre de 2020, la Comisión presentó su propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2030 (COM(2020) 652 final). Para más sobre ello, vid. https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2021/03/17/8th-environment-action-programme-member-states-ready-to-start-negotiations-with-parliament/#:~:text=El%204%20de%20octubre%20de,para%20el%20periodo%202021%2D2030.

38.En concreto en el Dictamen CESE ya mencionado, en su apdo. 4.1.

39.p. 13. En todo caso, es necesario saber que ya en el apartado sobre el Mecanismo de garantía de un cumplimiento adecuado del Dictamen del Comité Europeo de las Regiones sobre la Revisión de la aplicación de la política medioambiental (ENVE-VI/021, 125.° Pleno, 9-11 de octubre de 2017), su punto 56 pedía que los entes locales y regionales velaran por una clara designación y atribución de competencias y por la profesionalidad de las autoridades competentes, que se coordinaran eficazmente con las autoridades nacionales (policía, aduanas y fiscalía).Cursivas de la autora.