Читать книгу La inspección ambiental en el ámbito autonómico. Estado de la cuestión - María del Mar Muñoz Amor - Страница 19

Tras la lectura de estos tres primeros capítulos, en los que se ha introducido la importancia que reviste hoy en día la actividad de inspección medioambiental y se ha tratado de proceder a su caracterización; se han analizado aquellos documentos comunitarios (tres de ellos no jurídicamente vinculantes, mientras que otro sí), que de un modo u otro han tratado de homogeneizar, ya no sólo las cuestiones relacionadas con la actividad de inspección, sino aquellas que ponen de manifiesto la necesidad de aplicar de forma correcta la legislación europea medioambiental; y se ha contado cómo aquellos se han traspuesto al ordenamiento jurídico español, parece que queda claro que, aun existiendo en el ámbito comunitario documentos con carácter de soft law sobre la potestad de inspección, sólo hay una norma europea jurídicamente vinculante –si bien, cuyo ámbito de aplicación es exclusivo para las grandes instalaciones– que unifique el ámbito subjetivo y objetivo de dicha actividad, teniendo que estar, para el resto de instalaciones o actividades a lo que en cada caso establezca la legislación sectorial. O lo que es lo mismo, que las buenas intenciones de la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de abril de 2001 sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros (2001/331/CE), se han quedado guardadas en el cajón del olvido, lo que, a juzgar por lo establecido en los Paquetes EIR, no solo no ha sido positivo, sino que ha llegado a ser gravoso.

A esta reflexión queremos añadir otra, también reveladora y que apoya la tesis supra mantenida: no existe jurisprudencia del TJUE que se centre en la actividad de inspección ambiental, si no es de forma indirecta (esto es, por el incumplimiento de una Directiva de carácter sectorial), tal vez por ser considerada ésta como una actividad de carácter instrumental.

Valga como ejemplo el asunto C-103/00, en el que se sanciona a la República Helénica por incumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber adoptado y, subsidiariamente, al no haber comunicado a la Comisión, en el plazo señalado, las medidas necesarias para a establecer y aplicar un sistema eficaz de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos (Grecia) con el fin de evitar cualquier perturbación de esta especie durante el período de reproducción, así como cualquier actividad que pudiera dañar o destruir sus áreas de reproducción. Entendiéndose por parte del TJUE que la actividad de inspección debía de formar parte de ese sistema eficaz de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos, así como de cualquier actividad que pueda dañar o destruir sus áreas de reproducción. De lo que, sin duda, se puede deducir el reconocimiento del carácter precautorio de esta actividad, que por parte del Tribunal europeo se hace.

Cuestión que la convierte en actividad fundamental e imprescindible para el control por parte de las AAPP del cumplimiento de la legislación ambiental. Pues, en caso contrario, si no se hace con la asiduidad y diligencia debida, podría desembocarse en la producción de daños ambientales irreversibles, como ya se ha tenido oportunidad de señalar.

Señala CASADO CASADO, L. (2016)52 cómo «Desde la perspectiva de la administración, el avance de los regímenes de comunicación y declaración responsable (…) tienen una especial repercusión directa en la labor de control a desarrollar. El cambio de paradigma que supone la sustitución de autorizaciones administrativas por comunicaciones y declaraciones responsables debe traducirse en un refuerzo del control ex post de las actividades afectadas por estos mecanismos de intervención, con el fin de defender los intereses generales. Si hasta ahora la intervención gravitaba sobre el control a priori de las actividades, como consecuencia de la desregulación y la reducción de la intervención administrativa producidas, se hace del todo necesario dar una nueva orientación a la labor de vigilancia, control, supervisión e inspección desarrollada por la administración, ya que el peso de la intervención administrativa está en un momento posterior, una vez la actividad ya ha empezado a funcionar».

1.Información rescatada de https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/medio-ambiente-industrial/inspeccion-ambiental/.

2.Como se señala en https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/medio-ambiente-industrial/inspeccion-ambiental/finalidad-funcionamiento/ «Los resultados parciales y finales de cada uno de los proyectos aprobados se presentan en las reuniones del plenario».

3.Red de la Unión Europea para la Aplicación y Aplicación del Derecho Ambiental. Dentro del ámbito de la inspección medioambiental, IMPEL elabora orientaciones, estrategias, guías y herramientas para su utilización por parte de los EEMM. Esta es una red informal de las autoridades ambientales de los estados miembros de la UE y Noruega. La Comisión Europea también es miembro de IMPEL y comparte la presidencia de sus Reuniones Plenarias. Más sobre ello en https://www.impel.eu/environmental-inspection-cycle/.

4.Se puede ampliar la información de cada una de estas actividades en los enlaces https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/medio-ambiente-industrial/inspeccion-ambiental/proyectos-finalizados/ y https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/medio-ambiente-industrial/inspeccion-ambiental/proyectos-ejecucion/, respectivamente.

5.Cuyo contenido es el siguiente: 1. Los Estados miembros establecerán un sistema de inspección medioambiental de las instalaciones que incluirá el análisis de toda la gama de efectos ambientales relevantes de la instalación de que se trate.

Los Estados miembros garantizarán que los titulares presten a las autoridades competentes toda la asistencia necesaria para que puedan llevar a cabo cualquier visita del emplazamiento, así como tomar muestras y recoger toda la información necesaria para el desempeño de su misión a los efectos de la presente Directiva.

2. Los Estados miembros se asegurarán de que todas las instalaciones estén cubiertas por un plan de inspección medioambiental a escala nacional, regional o local y garantizarán que este plan se reexamina y, cuando proceda, se actualiza regularmente.

3. Los planes de inspección medioambiental incluirán lo siguiente:

a) una evaluación general de los problemas de medio ambiente más importantes;

b) la zona geográfica cubierta por el plan de inspección;

c) un registro de las instalaciones cubiertas por el plan;

d) los procedimientos para elaborar programas de las inspecciones medioambientales prefijadas indicadas en el apartado 4;

e) los procedimientos de las inspecciones medioambientales no prefijadas indicadas en el apartado 5;

f) en su caso, unas disposiciones sobre la cooperación entre las diferentes autoridades responsables de la inspección.

4. Basándose en los planes de inspección, la autoridad competente elaborará regularmente programas de inspección medioambiental prefijada que incluyan la frecuencia de las visitas a los emplazamientos para los distintos tipos de instalaciones.

El período entre dos visitas in situ se basará en una evaluación sistemática de los riesgos medioambientales de las instalaciones correspondientes y no superará un año en las instalaciones que planteen los riesgos más altos y tres años en las instalaciones que planteen riesgos menores.

Si una inspección hace patente un caso importante de incumplimiento de las condiciones del permiso, se hará una visita adicional al emplazamiento en un plazo de seis meses a partir de dicha inspección.

La evaluación sistemática de los riesgos medioambientales se basará al menos en los siguientes criterios:

a) la repercusión posible y real de las instalaciones correspondientes sobre la salud humana y el medio ambiente, teniendo en cuenta los niveles y tipos de emisión, la sensibilidad del medio ambiente local y el riesgo de accidente;

b) el historial de cumplimiento de las condiciones del permiso;

c) la participación del titular en el sistema de la Unión de gestión y auditoría ambientales (EMAS), de conformidad con el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS.)

La Comisión podrá establecer criterios para la evaluación de los riesgos medioambientales.

5. Se efectuarán inspecciones medioambientales no prefijadas para investigar denuncias graves sobre aspectos medioambientales, así como accidentes graves e incidentes medioambientales y casos de incumplimiento de las normas, lo antes posible y, en su caso, antes de la concesión, revisión o actualización de los permisos.

6. Después de cada visita in situ, la autoridad competente elaborará un informe en el que presentará unas conclusiones pertinentes respecto al cumplimiento de las condiciones del permiso por la instalación, así como respecto a cualquier ulterior actuación necesaria.

El informe se notificará al titular de que se trate en un plazo de dos meses a partir de la fecha en que tenga lugar la visita. La autoridad competente publicará el informe de acuerdo con la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental en un plazo de cuatro meses a partir de la visita in situ. Sin perjuicio del artículo 8, apartado 2, la autoridad competente se asegurará de que el titular toma todas las medidas necesarias indicadas en el informe dentro de un plazo razonable.

6.p. 5.

7.Las otras fases son la de elaboración de una propuesta para la transposición de los artículos 3 y 23 de la DEI, sobre las inspecciones medioambientales, para ser incluida en el Real Decreto que desarrollará la Ley 16/2002; la del diseño y propuesta de una herramienta común para la Evaluación Sistemática de los Riesgos Ambientales de las instalaciones objeto de inspección; así como la que se refiere a la elaboración de plantillas comunes con los elementos mínimos de los informes ambientales que deberán hacerse públicos.

8.p. 6. En concreto, tal y como indica la p. 8, este documento se ha basado en planes, programas u otros documentos de planificación de inspecciones ambientales de 9 Comunidades Autónomas. Si bien para la CCAA de La Rioja no ha sido no el programa de inspección ambiental del centro responsable en materia de calidad ambiental si no el plan que se corresponde con la planificación de muestreos de aguas por el organismo competente en la materia. Tratándose de planes cuya horquilla temporal se encuentra entre el año 2008 y el 2011. Como información adicional, en el ANEXO I de este documento (pp.19 a 23), se hace un resumen de la estructura de los documentos analizados.

En el mismo sentido se manifiesta en la p. 16, al proponer el contenido de los Programas de Inspección, cuando señala que la diferente terminología empleada en las distintas CCAA dificulta la comparación, afirmando que «sería deseable un esfuerzo normalizador». Es por ello que, en su propuesta, señalan, «se ha tratado de elegir términos neutros, generalizables y no propios de un solo modelo».

9.Todas las definiciones aparecen en las pp. 6 a 8.

10.p. 8.

11.p. 9.

12.p. 9. En este mismo sentido y en esta misma página se indica que «Se trató de efectuar una comparativa del número de actuaciones de inspección a realizar de acuerdo con cada documento de programación. No obstante, dicha comparación resulta difícil por la diversidad conceptual en la que se basan las estadísticas aportadas. En un extremo, por ejemplo, se identificaron actuaciones de muestreo planificadas en un documento aportado por la Rioja (indicando la realización de 7 actuaciones/inspector y día) mientras que el conteo de actuaciones en Madrid se refería a expedientes completos de inspección ambiental incluyendo tanto las visitas como terceros análisis de documentación obtenida en el contexto del expediente. Por ello, la diversidad de cifras obtenidas solo puede entenderse en su dispar significado».

13.p. 9.

14.p. 9.

15.p. 9. Verdaderamente llama mucho la atención cómo se pone el énfasis en este último dato, pues al indicar que de los diferentes documentos de planificación existentes éstos no se circunscribían al ámbito de la Ley16/2002, la palabra no aparece en mayúsculas. A este respecto, en la p. 10 se indica que «los documentos aluden implícitamente a la priorización de las inspecciones y la selección de actividades, pero estos contenidos son tan generales que no es posible extraer conclusiones genéricas o establecer comparaciones». Concluyendo en este sentido, que este Proyecto REDIA podrá aportar datos adicionales en materia de Análisis de Riesgos (definidos por el propio Proyecto en su p. 8 como el análisis sistemático de las instalaciones cubiertas por el Plan y/o Programa de Inspección y, como resultado de dicho análisis la selección de instalaciones relevantes, la asignación de prioridades temporales de cara a la realización de inspecciones así como la selección de aspectos ambientales clave que serán objeto de comprobación.

16.Definido en este mismo proyecto REDIA como el «Nivel de agregación en el que se agrupan las actuaciones contempladas en el programa de inspección. Se distingue por su permanencia a lo largo del tiempo y el carácter general de su contenido. Un Subprograma puede incluir una o varias campañas de inspección».

17.p. 7.

18.En p. 10. Sobre esta cuestión, el reglamento aprobado en el 2013, Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, señala en su art. 21 que las «Administraciones Públicas competentes asegurarán la adecuada y suficiente dotación de medios personales y materiales para los sistemas de inspección ambiental, velando por la aptitud profesional del personal que los integre proporcionando los recursos necesarios para la prestación del servicio en condiciones de seguridad y eficacia». Quedándose casi en una mera transcripción de lo que señala la DEI, si bien es cierto que, conforme a la distribución competencial derivada de la CE 1978, en concreto a lo que se establece en el art. 148.1.9, serían las CCAA las competentes para desarrollar este aspecto.

19.Señala DE LA VARGA PARDO, A. ob. cit. en su nota a pie 10, cómo esta posibilidad de colaboración público-privada en la actividad de inspección no tuvo buena acogida por parte del Consejo de Estado en el Dictamen 978/2013, de 3 de octubre de 2013, sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Emisiones industriales de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio de prevención y control integrados de la contaminación, dado que el Consejo consideró que «se trata de una huida del derecho administrativo que puede incluso ser contraria a derecho puesto que otorgar la tarea de realizar actividades materiales de inspección a sujetos privados y no solamente de apoyo, puede vulnerar la reserva a funcionarios públicos de funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales establecido en el art. 9.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público».

Discrepamos en este sentido sobre la posibilidad de que nos encontremos ante una posible huida del derecho administrativo, pues como tendremos oportunidad de comprobar en el análisis de la legislación autonómica, a estos órganos privados se les reconoce un carácter meramente colaborativo, lo cual beneficia y agiliza una potestad administrativa tan decisiva e importante como es la de inspección, al poderse prevenir a través de ella la infracción –a veces con consecuencias irreversibles en el ámbito material de los recursos naturales– por parte de los operadores económicos.

20.Este Proyecto de REDIA dedica su apartado 3.2 al análisis de esta Guía, desarrollada en el marco del proyecto denominado «Doing the right things», vid. pp. 10 a 13. Para REDIA, la Guía es «lo suficientemente flexible como para tener en cuenta las necesidades de los diferentes Estados Miembros y las necesidades de los niveles nacionales, regionales y locales», asunto de mucha importancia dada la variedad de situaciones sociales, económicas y geográficas de los EEMM que conforman la UE.

21.Determinado al respecto que «Los pasos 1, 2, 3 y 4 forman el proceso de planificación, que es un proceso cíclico, ya que la revisión del plan de planificación puede dar lugar a la elaboración de un nuevo plan de inspección o modificar el existente». Mientras que «Los pasos 5, 6 y 7 tienen lugar después de que el plan de inspección ha finalizado. Ellos aportan entradas para la revisión del plan de inspección. Junto con el paso 4 también forman un ciclo», pp. 10 y 11.

Así mismo, el Proyecto REDIA señala en su p. 13 que la Guía de la Red IMPEL ha ido detallando «los aspectos fundamentales a considerar, las áreas y actividades que deben ser objeto de examen, las listas de todos los elementos relevantes que debe tener en cuenta la autoridad de inspección durante el ciclo de planificación y los elementos claves para conseguir una óptima gestión de la información» dentro de cada uno de los 4 primeros apartados.

22.Vid. pág. 13.

23.Ambas propuestas se recogen en las págs. 14 y 16 de este Proyecto REDIA.

24.p. 17.

25.Lo cierto es que indican que ninguna CCAA se refiere a la Ley 16/2002 como único texto normativo a cubrir.

26.p. 17.

27.Relacionado con esta cuestión, el Real Decreto 815/2013, en su art. 22, en relación con el art. 29.1 de la Ley IPPC permite a las entidades que demuestren la capacidad técnica adecuada puedan realizar, en nombre de los órganos (administrativos) encargados de la inspección, actuaciones materiales de inspección que no estén reservadas a funcionarios públicos. Además, los inspectores podrán ir acompañados de asesores técnicos, que ejercerán una labor meramente consultiva en razón de sus conocimientos técnicos, y en ningún caso tendrán la condición de agentes de la autoridad que queda reservada, exclusivamente, a los inspectores de la Administración.

28.p. 17.

29.p. 14 Cursivas de la autora.

30.Modificado por el Real Decreto 773/2017, de 28 de julio, por el que se modifican diversos reales decretos en materia de productos y emisiones industriales.

31.Y que fue derogado por esta Ley en los siguientes términos: 1. Queda derogado el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre.

No obstante, el citado Reglamento mantendrá su vigencia en aquellas comunidades y ciudades autónomas que no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se dicte dicha normativa.

Sin perjuicio de lo anterior, la regulación contenida en los artículos 4, 11, 15 y 20 sobre emplazamientos y distancias que en el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas se establece, no será de aplicación a las instalaciones de tratamiento de aguas, instalaciones de depuración de aguas residuales, instalaciones desalobradoras y desalinizadoras, siempre que tal cuestión hubiera sido objeto de análisis y corrección, en su caso, mediante las medidas procedentes con arreglo a las mejores técnicas disponibles o que se ajusten a lo que al respecto determine la evaluación ambiental o, en su caso, la autorización ambiental integrada correspondiente o título administrativo equivalente.

32.Al respecto, señala DE LA VARGA PASTOR, A. ob. cit. p. 16, en cuanto al contenido, que «El ordenamiento jurídico español no va más allá de los mínimos que exige la DEI, reproduce el texto y tan solo concreta la última cuestión, los órganos administrativos que deben cooperar en la tarea inspectora».

33.Así mismo, se dará la posibilidad de firmar el acta al titular de la instalación sometida a inspección, lo que, salvo que aquél quisiera hacer voluntariamente manifestación de lo contrario, no significará la aceptación de ninguno de los hechos en ella reflejados, ni de las medidas sugeridas como posible solución a un problema constatado por el inspector. En el mismo sentido y en respuesta al principio de contradicción, se le facilitará la oportunidad de manifestar en el acta cuanto a su derecho convenga y se le entregará una copia. En el acta también se dejará constancia de cualquier incidencia ocurrida durante su firma y entrega.

34.Todas las cursivas de los preceptos aquí señalados son de la autora.

35.Y no sólo eso, sino que, como se establece en el apdo. 3.6, «Los informes por país (…) permiten a los Estados miembros aprender los unos de los otros, constatar problemas comunes y sacar partido de las buenas prácticas, con arreglo al principio de que el poder reside en el intercambio».

36.Es más, en la p. 4 establece que una Administración tan descentralizada como la de España plantea desafíos en cuanto a la coordinación, en particular en diversos ámbitos políticos como el medio ambiente. Y que, aunque nuestro ordenamiento jurídico prevea algunos mecanismos de cooperación y coordinación a nivel político y técnico, «todavía existe un claro margen para mejorar y reforzar estas medidas de cooperación».

37.Sin especificar mucho más al respecto en este último apartado. De modo que es imposible saber si se está refiriendo a las subvenciones a fondo perdido, o a, por ejemplo, subvenciones para la compra de vehículos más eficientes desde el punto de vista del cambio climático.

Aunque no aparece en el apartado sobre los retos pendientes, en este informe también se habla de la necesidad de mejorar la aplicación de la legislación medioambiental relativa a la contaminación de las aguas marinas, de la atmósfera y de los espacios protegidos, Vid. pp. 3 y 4.

38.Afirmación que basa en los siguientes datos: En España, el 55% de los residuos municipales todavía se deposita en vertederos (una cifra muy superior al 28% de media en la UE). Al ritmo actual de un 33% (16% de reciclaje y 17% de compostaje), España debe intensificar notablemente sus esfuerzos para alcanzar el objetivo de reciclaje de la UE del 50% de los residuos municipales antes de 2020.

39.Vid. https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/economia-circular/estrategia/.

40.Combinada con el fomento de la reutilización de las aguas residuales, una mayor transparencia de los precios y las subvenciones, la modernización de los sistemas de regadío, así como un mejor control de las extracciones de aguas subterráneas, en conjunto (que no es poco, por cierto…).

41.p. 3.

42.p. 3.

43.En efecto, el TJUE ha sancionado a España en más de una ocasión por el incumplimiento o inadecuado cumplimiento de las obligaciones que aparecen en estas dos Directivas. Vayan aquí algunos ejemplos: asunto C 205/17, C-416/02 o C-419/01, en relación con la Directiva 91/271/CEE de aguas residuales; C-151/12 en relación con la DMA; C-237/12, por incumplimiento de la Directiva 91/676/CEE, de Nitratos.

44.p. 4.

45.p. 4.

46.Las cursivas previas son de la autora. p. 4.

47.p. 32.

48.Las otras dos actuaciones que este informe considera que pueden favorecer en España el cumplimiento de la legislación medioambiental son la de la promoción del cumplimiento, y la de establecer medidas para poner fin a las infracciones, imponiendo sanciones y exigiendo que se reparen los daños.

Verdaderamente, la lectura de estas recomendaciones no deja de generar un sentimiento de incredulidad y, por qué no decirlo, de tristeza y asombro. Sentimiento que viene generado por la reflexión de que, en ellas, lo único que se nos está diciendo es que se cumpla la legislación y que, en caso de no hacerlo, se sancione al infractor. Cuestiones que debieran presumirse innatas o propias de cualquier país que se precie de pertenecer a la UE…

49.En su nota a pie 190.

50.Llegándose a poner dos ejemplos, no sabemos muy bien en función de qué criterios, se pone de dos CCAA: Castilla-La Mancha, que sí cumple con esta obligación de publicar su plan anual y de Murcia, cuya información, sin embargo, no está actualizada.

51.p. 46.

52.En CASADO, CASADO, L., DE LA VARGA PASTOR, A., FUENTES I GASÓ, J.R., y RODRÍGUEZ BEAS, La inspección ambiental en el actual contexto de la liberalización de servicios y actividades económicas, en «Derecho Ambiental para una economía verde. Informe Red ECOVER». Directores, Sanz Larruga, F. J.; Pernas García, J.J, Ed. Thomson Reuters Aranzadi, Navarra, 2016, p. 159.