Читать книгу La inspección ambiental en el ámbito autonómico. Estado de la cuestión - María del Mar Muñoz Amor - Страница 14

Antes de pasar a analizar cómo se ha previsto en España la implementación del art. 23 de la DEI, se comentará, si quiera de forma breve, qué es REDIA1.

REDIA constituye la Red de Inspección ambiental, en la que se incluye a todos los responsables de las inspecciones ambientales de las Administraciones Públicas. Se trata de una organización supraautonómica, creada como un instrumento de cooperación entre el Estado Español y las CCAA en materia de inspección ambiental. REDIA se reúne al menos una vez al año para aprobar el informe anual de actividades del año anterior y el plan anual de actividades del siguiente ejercicio, que incluye los nuevos proyectos a desarrollar y los que continúan de ejercicios anteriores.

Su finalidad es la de contribuir a la protección del medio ambiente a través del desarrollo y la mejora permanente de la Inspección Ambiental. Lo que hacen a través de proyectos, que han de ser propuestos por, al menos, tres miembros de REDIA, para su aprobación en el plenario. Se consideran proyectos al conjunto de actividades diseñadas según un programa para cubrir un objetivo y obtener unos resultados, teniendo como contenido el desarrollo de normativa; la elaboración de guías, protocolos, manuales, herramientas informáticas, etc.; ejercicios de intercomparación entre las prácticas desarrolladas por los miembros participantes; realización de seminarios, jornadas técnicas, etc.; y formación del personal de inspección.

Una vez aprobada la propuesta inicial, se propone la participación en el proyecto a todos los miembros de la Red, y se forma un grupo de trabajo constituido por un mínimo de 3 miembros, uno de los cuales actúa como responsable del proyecto2.

Son muchos los proyectos que ha desarrollado REDIA, y que se pueden clasificar en: Desarrollo de herramientas para la inspección (entre las cuales se encuentra el documento que inmediatamente pasaremos a analizar); proyectos de formación y difusión; proyectos de intercambio de conocimientos y proyectos de participación en los proyectos europeos (a través de la Red IMPEL3, por ejemplo); así como los proyectos que están en ejecución4.

Sabido esto, pasaremos al análisis del proyecto sobre la implementación del artículo 23 de la DEI, basándonos para ello en lo que al respecto ha establecido REDIA5.

Tras hacer un resumen de lo señalado por la Recomendación 2001/331, de 4 de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los EEMM así como por lo establecido por el art. 23 de la DEI, REDIA elaboró este proyecto, el 2010/3, con el que se pretende cumplir con uno de sus objetivos principales, como es el de «producir documentos de orientación hacia las buenas prácticas y trabajar en el desarrollo de herramientas y estándares comunes para contribuir activamente a la mejora sustancial de la inspección ambiental»6.

De las cuatro fases que se mencionan en el mismo, nos interesa fundamentalmente la relativa al establecimiento de un protocolo para la elaboración de los Planes de Inspección Medioambiental7, pues como se señala en este proyecto REDIA, éste «servirá de pauta común a las Autoridades Ambientales de cada Comunidad Autónoma que tengan encomendadas las tareas de planificación ambiental, en aplicación de lo establecido en el artículo 23 de la Directiva, ahondando también en la mejora de la consistencia y coherencia en todos los territorios para la interpretación y aplicación adecuadas de la legislación europea medioambiental».

Pauta común que es necesaria a juzgar por lo que en él se establece sobre el «alto grado de variabilidad del significado real de los distintos términos» con el que se han encontrado al estudiar los distintos documentos de programación analizados en este proyecto8. Lo que le lleva a señalar la importancia de incluir una serie de definiciones a fin de unificar criterios. Y es así como proceden a definir los siguientes términos: Plan de Inspección; Programa de Inspección; Ámbito material; Ámbito territorial; Inspección; Subprograma; Campaña; Personal de Inspección; Otro personal; Grupo y Análisis de Riesgo9.

Así mismo, reconocen cómo, en el análisis de estos documentos «se observó un alto grado de heterogeneidad (…) presentando grados de detalle muy dispares, estructuras diferenciadas y ámbitos de actuación divergentes», si bien, lo que sí pudieron comprobar es que prácticamente en todos ellos se hacía referencia a la Recomendación 331/2001 «como elemento clave en la estructuración y planteamiento de los documentos de planificación»10.

Para llegar a estas conclusiones, este Proyecto REDIA se ha centrado en los siguientes aspectos:

• En la naturaleza de los documentos analizados.

Sobre esta cuestión, en él se indica que en su análisis pudieron observar que cinco documentos de planificación habían sido aprobados por una norma y publicados en un Boletín Oficial, mientras que los cuatro restantes se clasificaron como documentos internos de trabajo (fueran o no puestos a disposición del público por otros medios). REDIA se manifiesta a favor, señalando al respecto que «parece razonable que los documentos estratégicos (planes plurianuales) tengan el carácter de norma reglamentaria y adquieran publicación oficial dado que este proceder genera seguridad jurídica y estabilidad institucional a los Sistemas de Inspección Ambiental de cada Comunidad Autónoma. Sin embargo, los documentos operativos (programas) encajan más claramente como documento técnico de carácter interno»11. Si bien, recuerdan, «sin perjuicio de su puesta a disposición del público a través de las webs institucionales u otros medios disponibles».

• En su periodicidad.

En este caso, se pudo ver que aquellos que encajan con la definición de programa tenían establecida una periodicidad anual, mientras que para aquellos documentos más estratégicos (planes) las periodicidades eran de cuatro años, extrayendo de ello la conclusión de que «Los planes parecen acomodarse así pues a ciclos políticos autonómicos de forma que cada nuevo responsable de los Sistemas de Inspección Ambiental pueda imprimir su perspectiva en el periodo plurianual que constituye su mandato»12.

• En el ámbito material.

Aquí observaron que los documentos recibidos presentaban claras diferencias. Aunque la mayor parte de ellos se centraban en el ámbito material industrial, en algunos casos los documentos se concibieron «de forma conjunta con aspectos más propios del “ámbito material natural”, siendo frecuente que de forma colateral o explícita se analizasen aspectos tales como accidentes graves, sustancias peligrosas o elementos territoriales»13.

Lo que parece que quedó patente tras el análisis de los diferentes documentos de planificación existentes, era que éstos no se circunscribían «al ámbito de la Ley16/2002, de prevención y control integrados de la contaminación sino a la normativa de calidad ambiental en su conjunto de forma más genérica14», concluyendo al respecto que las actuaciones en empresas «IPPC» se percibían más como otro aspecto de los planes y programas que como su fin primordial15.

• Los ámbitos territoriales a los que se vinculan los documentos de planificación analizados.

En esta ocasión, todos ellos eran de carácter autonómico, si bien este Proyecto confiesa que desconoce si en ese marco, las autoridades provinciales o locales que existen en cada caso aprueban y ejecutan planificaciones complementarias.

• Campañas realizadas

Según la propia definición de este Proyecto, se entiende como tal el «Nivel de agregación en el que se agrupan las distintas actuaciones contempladas dentro de un mismo Subprograma16. Se distingue por el carácter flexible de su duración y la especificidad en cuanto a los aspectos ambientales a considerar o al tipo de instalación a inspeccionar»17. Pues bien, del análisis de la documentación en este informe REDIA se concluye que existe una gran disparidad –debida fundamentalmente a las diferentes nomenclaturas–. A pesar de lo cual, se perciben criterios subyacentes comunes pudiéndose llegar a establecer ciertas similitudes.

En cuanto al número de campañas individuales incluidas en los Programas, se encuentran con CCAA, como la de Madrid con programas con un alto número de ellas, u otras, como La Rioja, donde los programas se enfocan a realidades muy concretas que podrían constituir una única campaña. A ello se añade que, dado que el nivel conceptual en el que se agrupan las campañas es muy variado, las comparaciones entre CCAA resultan complejas.

• Recursos materiales, económicos y humanos

Sobre esta importante cuestión, llama la atención, –tanto por la trascendencia que tiene para esta actividad, como por que en la Recomendación de 2011 sí hace hincapié en ello–lo que se señala en este Informe, y es que «los documentos de planificación no contenían, generalmente, información suficiente en relación con los recursos puestos a disposición para su ejecución o las definiciones y conceptos empleados en el mismo, aspectos que han dificultado el análisis. No existía tampoco información detallada de los grupos funcionariales, formación de los inspectores u otros datos en relación con la cualificación del personal destinado a estas tareas»18.

Antes de seguir con el análisis del Proyecto REDIA, quisiéramos adelantar algo que está relacionado con lo que se acaba de señalar y que, además, luego estará muy presente en la mayoría de la legislación autonómica sobre la actividad de inspección, no siendo siempre un asunto pacífico: el de la colaboración público-privada en esta actividad.

La DEI está actualmente transpuesta al ordenamiento jurídico español a través del Real Decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (en adelante, TRLPCIC). El TRLPCIC contempla la posibilidad de que la competencia para realizar las inspecciones ambientales, ex art. 30.1, pueda ser, tanto de la autoridad competente como de quien actúe en su nombre. Lo que supone un reconocimiento de la colaboración privada en el ejercicio de esta potestad inspectora, cuestión que también planteaba la Recomendación de 2011. Es decir que, conforme al art. 30.1, 2.° párrafo TRLPCIC, la competencia para ejercer la actividad de inspección corresponderá a los órganos que las CCAA escojan, que, a su vez, podrán designar «a entidades que demuestren la capacidad técnica adecuada, para la realización, en su nombre, de actuaciones materiales de inspección que no estén reservadas a funcionarios públicos». Si bien, establece dos condiciones para que estos sujetos de carácter privado puedan ejercer esta actividad.

La primera de ellas es la de que «en ningún caso sus actuaciones podrán versar sobre el diseño de sistemas, planes o programas de inspección», dado que esta actividad queda reservada, lógicamente, a las AAPP. En definitivas cuentas, lo que se reconoce en este precepto supra mencionado es la posibilidad de que los órganos privados que demuestren una capacidad técnica adecuada puedan realizar actuaciones materiales de inspección; ahora bien, siempre que no estén reservadas a funcionarios públicos (como es el caso del diseño de la planificación de planes y programas, actividad secularmente reconocida como potestad administrativa). Como tendremos oportunidad de comprobar cuando analicemos la legislación autonómica, a este tipo de órganos se les encomendarán competencia para recoger datos, acompañar a los inspectores en las visitas, asesorarles, etc. Actividades todas ellas que no requieren del reconocimiento de autoridad pública, como, por el contrario, si ocurre respecto a los funcionarios o personal técnico de la AAPP, encargado de la actividad de inspección19.

La segunda condición que se establece en este precepto para que pueda haber una actuación jurídico-privada en materia de inspección es la de que, a la hora de seleccionarse estos órganos privados que puedan realizar actuaciones materiales de inspección «se deberá seguir un procedimiento de selección en el que se respeten los principios de publicidad, transparencia, libertad de acceso, no discriminación e igualdad de trato, de conformidad con la legislación de contratos del sector público», garantía de esa capacidad técnica que previamente se les ha exigido en la primera frase de este párrafo segundo.

Finalmente queda por señalar que REDIA ha propuesto en este Proyecto una estructura sobre cómo deberían ser todos los planes de inspección ambiental en España basándose, por una parte, en el análisis realizado de los documentos autonómicos ya indicados; por otra, este proyecto se ha basado para su propuesta de estructura de los planes de inspección en uno de los documentos de la Red IMPEL, denominado «Guía para la Planificación de la Inspección Ambiental»20, y conforme a la cual el plan de inspección debería de constar de varias fases:

1.º La definición del alcance de las inspecciones que van a ser tratadas en el plan, o lo que es lo mismo, descripción del contexto.

2.º La asignación de prioridades a estas inspecciones.

3.º Determinación de los objetivos y estrategias para las inspecciones priorizadas y, según los recursos disponibles.

4.º Planificación y evaluación de los planes.

5.º Marco de ejecución.

6.º Ejecución e información.

7.º Monitorización y seguimiento de su aplicación.

En todo caso y, dado que el fin último de este Proyecto REDIA es el del establecimiento de una plantilla común para la planificación y elaboración de programas de la actividad de inspección ambiental en las CCAA, en él se indica que, de las fases establecidas en la Guía elaborada por la Red IMPEL, sólo se tendrá en cuenta la fase de planificación (o lo que es lo mismo, este Proyecto REDIA se centrará en las cuatro primeras fases supra mencionadas)21.

Ahora bien, dado que de forma posterior a la elaboración y publicación de esta primera guía de la Red IMPEL, se desarrollaron el resto de las fases, también se señala en el Proyecto REDIA que éstas han sido tenidas en cuenta en el momento de redactar el esquema común para la elaboración de planes y programas de inspección, que es objeto de este documento22.

Y es así como se llega a la propuesta por parte de este Proyecto REDIA de, en primer lugar, cuál debería ser el contenido de un Plan de Inspección, entendiendo por tal «aquel que establece un marco de carácter plurianual y ofrece las orientaciones estratégicas en relación con la inspección medioambiental a realizar por parte de una Institución Pública»; y por otro, cuál debería ser el contenido de un Programa de Inspección, entendiendo por tal «un documento de trabajo de carácter ejecutivo que permite organizar y llevar a cabo la labor de inspección en el periodo temporal en que se enmarque»23.

Así pues, en el apdo. 5 de este Proyecto REDIA se hacen una serie de recomendaciones y reflexiones de futuro, pudiendo clasificarse estas entre las que se consideran como de recomendable implantación, mientras que otras son de recomendable mantenimiento. En relación con las primeras, el Proyecto se refiere a:

• El carácter jurídico de los documentos, aconsejando al respecto que los Planes (documentos considerados en este Proyecto como de carácter estratégico), sean normas jurídicas que se publiquen en boletines oficiales. Ello, según REDIA, originaría seguridad jurídica y continuidad a las estructuras de inspección ambiental. Sin embargo, en relación con los programas, (considerados por ellos como documentos de carácter operativo) recomiendan que permanezcan como documentos internos, lo que no debe impedir su publicación por otros medios y, en particular, en Internet (o lo que es lo mismo, a través de la publicidad activa a la que se refiere la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno).

• La estadística. Según este Proyecto, contar con parámetros estadísticos a nivel nacional respecto, por ejemplo, al número de inspectores, a su nivel de cualificación, al número de actuaciones de inspección realizadas, etc. favorecería la obtención de conclusiones objetivas (al estar basadas en cifras). Ello permitiría, señalan, una mejor detección de los errores o aciertos.

• En relación con la heterogeneidad de las estructuras de los Planes, este Proyecto REDIA recomienda acordar un esquema común para todas las CCAA, dado que así se facilitaría la labor de difusión antes señalada para los ciudadanos y, fundamentalmente, para los operadores económicos (además de facilitar futuras tareas comparativas).

• En cuanto al ámbito de aplicación material de los planes, al haberse detectado un diferente grado de cobertura de los distintos textos normativos, señala como deseable que se coordinaran entre sí las CCAA, «de forma que los aspectos objeto de comprobación efectiva y, por tanto, de exigencia, sean homogéneos en todo el territorio nacional»24.

• Dado el distinto carácter de las inspecciones (integrales, muestreos, comprobación de medidas correctoras, etc.), en este Proyecto se plantea como deseable «acordar una clasificación válida en todo el territorio nacional y que esta se integrara en las estimaciones de asignación de trabajo».

Tas su análisis y como datos que REDIA considera en este Proyecto deben seguir manteniéndose por ser un valor añadido, nos encontramos con los siguientes:

• La integración en el mismo documento de planificación de diversos aspectos. Señalando no obstante que, aunque este Proyecto REDIA se ha planteado como interpretación del art. 23 de la DEI, sería deseable que el esquema o plantilla de los planes cubran todas las normas de calidad ambiental vinculadas con dicha25.

• La explícita asignación de recursos, incluyendo información acerca del personal dedicado a la actividad de inspección, y programando la carga de trabajo. En este caso, señala este Proyecto REDIA que, además de considerarse «como una práctica deseable y a promover, los puntos de la plantilla referidos a los recursos humanos y materiales deberían contener siempre referencias al reparto de la carga inspectora»26.

También sobre esto, señala este Proyecto, se considera una gran oportunidad que los Planes y Programas contengan información explícita respecto a la tipología y formación de los inspectores ambientales. Y ello porque redundaría en beneficio de las revisiones y comparativas para conseguir una progresiva homogenización de las capacidades en los distintos territorios27.

• En relación con la periodicidad de los documentos de planificación, «se considera una buena práctica que los programas tengan carácter anual y los planes plurianuales»28.

En este último punto, añade este Proyecto que sería deseable que este carácter plurianual de los planes coincidiera, a ser posible, con los periodos de legislatura autonómica. Sin embargo, no compartimos esta recomendación. Esta afirmación se basa en la creencia de que ello crearía inseguridad jurídica, tanto hacia los operadores económicos como hacia los ciudadanos, conocidas las experiencias habidas en los últimos años en la vida política de nuestro país. Entendemos que, si se produjera esta coincidencia, se dejaría expuesta una actividad tan decisiva e importante para la calidad de vida y la protección de los recursos naturales al devenir que en muchos casos se está produciendo entre nuestra clase política, más centrado en la confrontación y en una visión muy cortoplacista de la política, que en los intereses generales (en nuestro caso concreto, además recogido en el art. 45 de la Constitución Española de 1978).

En todo caso, no podemos terminar este apartado sin comentar dos cuestiones referidas al Proyecto REDIA aquí analizado. La primera, tal vez de menor calado, se refiere a cómo han llegado a concluir que la mayoría de los documentos analizados tenían carácter de Planes de Inspección, independientemente de que se llamasen o no «Programas de Inspección».

La segunda cuestión que se quiere plantear, (siendo conscientes, por supuesto, de que este Proyecto se elaboró en octubre de 2011), y que entendemos sí tiene un mayor calado, es la de que en él se haya reconocido que «su contenido es, en su mayor parte, complementario con el de los Programas que lo desarrollan operativamente cada año». De ahí que concluyan: «por tanto, creemos que deben minimizarse las duplicaciones de contenidos entre uno y otro documento»29.

Desde nuestro punto de vista, esto no es más que el reflejo de la ingente cantidad de normas, reglamentos, órdenes, etc., que dificultan la labor, fundamentalmente, de los operadores económicos y que, además, son absolutamente contrarias a uno de los principios básicos de los Estados de Derecho, el principio de Seguridad Jurídica.