Читать книгу La inspección ambiental en el ámbito autonómico. Estado de la cuestión - María del Mar Muñoz Amor - Страница 20

La DS se traspuso al ordenamiento jurídico español a través de las siguientes normas: la Ley 17/2009, de 13 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, (conocida como «Ley Paraguas» y que va a ser denominada así a partir de ahora), que con carácter de legislación básica, incorporó de forma horizontal los principios y exigencias de la Directiva; por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (conocida como «Ley Ómnibus»), por la que se modifican diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; y por la Ley 1/2010 de reforma de la Ley de ordenación del comercio minorista.

Ahora bien, no se podría cerrar este círculo «virtuoso» de normas, sin mencionar otras dos más, que, aunque no constituyan transposición de la DS, si la van a complementar: la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES, a partir de ahora); y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM).

La finalidad de todas ellas es, tal y como se insta a través de la DS, la de simplificar la legislación existente, –para lo cual considera imprescindible eliminar regulaciones innecesarias, establecer procedimientos más ágiles y minimizar las cargas administrativas–.

En todo caso, y volviendo al tema que aquí interesa, siendo cierto que la DS no crea la figura de la DR, sí que exige que la solicitud de lo que para nuestro ordenamiento jurídico es una autorización previa, quede relegada a ámbitos y/o situaciones muy concretas en las que, entre otras cuestiones, exista una razón imperiosa de interés general1. Concepto que, tanto la DS (art. 4.8), como la Ley Paraguas entienden como «aquella que sea reconocida – definida e interpretada, señala el art. 3.11 de la Ley Paraguas– como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia».

Sin embargo, a diferencia de la enumeración que de este tipo de «razones imperiosas de interés general» hace la DS, en la que a priori no parece que nos encontremos ante un número clausus, la Ley Paraguas sí que establece de forma expresa que estas posibles razones de interés general «están limitadas a las siguientes»: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural (art. 3.11). Dejando además bien claro en el apartado II de su Preámbulo que en particular, se considerará que no está justificada una autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario, el control de la actividad [lo que responde al principio de proporcionalidad recogido en el apdo. c) de su art. 5].

Lógicamente, este cambio de paradigma se tuvo que incorporar a la por entonces Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), a través de un art. 71 bis. Pues bien, tras la derogación de aquella por la Ley 39/2015, de 1 de octubre de 2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC, a partir de ahora) este nuevo régimen de intervención administrativa se mantuvo prácticamente en términos similares a los establecidos por el 71 bis de la LRJPAC.

De la regulación que de la DR hace la LPAC en su art. 69, lo que más interesa aquí es lo que se establece en su apdo.3, dado que es el principal hecho diferencial en relación con nuestro tradicional régimen jurídico en la secular técnica de control administrativo, la autorización previa. Así, señala este tercer apartado que la DR “permite el reconocimiento o ejercicio de un derecho, o bien, el inicio de una actividad, desde el día de su presentación”. Este es pues el punto de inflexión y donde radica el cambio sustancial en relación con la clásica autorización previa, título habilitante que tras la DS ha quedado desplazado a ámbitos y/o situaciones muy concretas en las que, como ya hemos adelantado, debe de, entre otras cuestiones, existir una razón imperiosa de interés general2.

La realidad es que este cambio en el iter procedimental producido ex DS y Ley Paraguas, es, en definitiva, lo que va a hacer que la actividad de inspección, control o verificación del cumplimiento de la legalidad vigente pase a ocupar un lugar central, como además reconoce el art.20, d) de la Ley Paraguas, conforme al cual se dispone que «Las Administraciones Públicas y demás autoridades competentes fomentarán un elevado nivel de la calidad de los servicios. En particular impulsando inspecciones administrativas y controles periódicos, así como el diseño y reforzamiento de planes de inspección»3 y puesto que, además, tras la DS, la posibilidad de realizar una comprobación previa por parte de los órganos administrativos correspondientes sobre el cumplimiento de la legalidad vigente, se va a reducir a los supuestos en que la realización de la actividad o prestación de un servicio quede amparada por una autorización, que ya sabemos que serán los menos.

Para finalizar, y abundando en la importancia y protagonismo que la actividad inspectora ha adquirido actualmente, baste como ejemplo la eliminación que por medio del Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, (por el que se adaptaron diversos reglamentos del área de medio ambiente a las previsiones de la Ley Paraguas y de la Ley Ómnibus) se ha hecho de la necesidad de solicitar autorización previa para el ejercicio de determinadas actividades y la prestación de concretos servicios.

En el siguiente apartado se procederá a hacer un análisis sobre cómo se regula esta actividad en la legislación autonómica de carácter ambiental (general), tratando de establecer las similitudes y/o diferencias entre unas y otras.

1.Vid. art. 5 de la Ley Paraguas para conocer las otras circunstancias que han de producirse para que pueda exigírsele a un operador económico una autorización previa para ejercer una actividad o prestar un servicio.

2.Si bien tendremos la oportunidad de ver más adelante como esta afirmación se va a ver matizada, dado que en algunas disposiciones de carácter autonómico se exige el transcurso de un plazo –posterior a la presentación de la DR–, para que el correspondiente operador económico pueda ejercer su actividad o prestar sus servicios. Plazo durante el cual las AAPP competentes comprobarán la adecuación a la legalidad de las actividades o servicios amparados en este título habilitante. Procedimiento que, obviamente, sigue los pasos del de la autorización previa. En este sentido también se expresa LOZANO CUTANDA, B., en Capítulo 7 del Tratado de derecho ambiental «Técnicas de regulación, limitación y control. Las autorizaciones ambientales», Editorial CEF, pp. 428.

3.En el mismo sentido, LOZANO CUTANDA, B. ob. cit., p. 429, señala que muy importante resulta ahora, tras la aprobación de la DS y sus normas de transposición «el reforzamiento de técnicas de inspección y sanción para garantizar que la eliminación y control previo no propicia los incumplimientos legales».