Читать книгу La inspección ambiental en el ámbito autonómico. Estado de la cuestión - María del Mar Muñoz Amor - Страница 4

Antes de introducirnos en un análisis de cómo las diferentes Comunidades Autónomas (CCAA, a partir de aquí) han establecido el régimen jurídico de la inspección ambiental en sus respectivas normas, parece necesario tratar de definir o concretar en qué consiste dicha actividad, puesto que en alguna ocasión se ha usado indistintamente junto con la actividad de control.

Para ello, nos basaremos en cómo se define por un importante sector doctrinal. Ello nos va a permitir trazar una línea –aunque fina– entre lo que es propiamente la actividad de control y lo que es la actividad de inspección.

Así, para GARCÍA MARCOS, J. «Tradicionalmente se ha identificado el concepto de inspección administrativa con el de policía administrativa, o mejor, para hablar con mayor precisión, como una modalidad de esta última, definiéndose como un instrumento o técnica a través de la cual el Estado interviene en las relaciones particulares para verificar que, efectivamente, se ajustan a la legalidad. Modernamente, para algunos autores poniendo el acento en el carácter preventivo, implícito, dentro del aludido concepto, en perjuicio del represivo, han considerado más apropiado la sustitución de dicho término por el de Actividad administrativa de limitación de derecho»1.

En sentido muy similar se manifiesta DE LA VARGA PASTOR, A., para quien «La inspección aporta a la Administración pública datos sobre el cumplimiento por parte de los administrados de los requisitos, deberes y prohibiciones a que están sometidos y permite adoptar, en caso necesario, las medidas de reacción adecuadas frente a los incumplimientos que se detecten. Posee, por un lado, un carácter instrumental de otros mecanismos de intervención administrativa y de otras potestades administrativas (por ejemplo, la potestad sancionadora y la potestas variandi, a través del ejercicio de las facultades de revisión y revocación de las autorizaciones). Por otro lado, cumple una función preventiva de extraordinaria importancia, ya que, si es eficaz, refuerza el cumplimiento de la normativa ambiental y previene su infracción»2.

También REBOLLO PUIG, M. considera que se trata de una «actividad de la Administración en la que examina la conducta realizada por los administrados para comprobar el cumplimiento de los deberes, prohibiciones y limitaciones a que están sometidos y, en su caso, preparar la reacción administrativa frente a las transgresiones que se detecten»3.

Hasta aquí, y de lo planteado por estos autores, queda claro que nos encontramos ante una actividad eminentemente preventiva, en la que, por medio del examen de la conducta de los administrados, se aporta información a la administración pública sobre el cumplimiento o incumplimiento de unas concretas obligaciones –sean éstas positivas o negativas– que corresponden a aquellos, tras lo cual, la administración desplegará las medidas correspondientes para, bien obligar al administrado a cumplir con sus deberes, bien para sancionarle por no haberlo hecho.

Sin embargo, es SÁNCHEZ MORÓN, M., quien distingue entre la actividad de vigilancia y la actividad de inspección en sentido estricto. La primera, señala SÁNCHEZ MORÓN, «suele definirse como una actividad material, de observación y control de actividades privadas, con el fin de prevenir y, en su caso, reprimir posibles alteraciones o incumplimientos de la legalidad, función que es tarea primordial de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, (…) aunque inclusive hoy puede ser objeto de contratación por empresas privadas de seguridad.

La inspección, en cambio, es una actividad formalizada que tiene por finalidad verificar, igualmente con carácter preventivo o represivo, el cumplimiento de deberes u obligaciones, prohibiciones o limitaciones impuestas por la legislación vigente», lo que ejemplifica a través del art. 4.2 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público (a partir de aquí LRJSP)4. Por tanto, este autor reconoce un carácter instrumental a la actividad de inspección, lo que no significa que no suponga «una potestad administrativa vinculante (SSTC 62/1991 y 37/1997, entre otras), esto es, que implica ejercicio de autoridad, de la que derivan relaciones jurídicas sujetas al derecho administrativo», tales como la modificación, revisión o supresión de la autorización o concesión de la que disfruta el operador económico correspondiente, la imposición de sanción, o simplemente, la obtención de información para las Administraciones Públicas para futuras estrategias o planes5.

Lo cierto es que, tanto en leyes estatales sectoriales como en las leyes autonómicas (y sus desarrollos legislativos, para aquellas que los tengan) que tendremos oportunidad de revisar en el Capítulo V de este trabajo, incluyen definiciones muy similares del concepto, normalmente amplio, de inspección ambiental6.

En todo caso y precisamente sobre este carácter de potestad administrativa que tiene la actividad de inspección medioambiental, GARCÍA URETA, A. señala que, aun cuando «el derecho de la UE traslada buena parte de la responsabilidad del cumplimiento de las obligaciones que impone al propio operador económico», las potestades administrativas son irrenunciables. Y ello porque la responsabilidad de la aplicación de la legislación ambiental para conseguir un nivel de protección elevado corresponde a las AAPP. Como también el hecho de que la caracterización jurídica del concepto medio ambiente sea la de un bien colectivo o público, lo que las hace a estas responsables de su protección. Así mismo, carecería de sentido que fueran los operadores económicos los que se vieran obligados a exigir a las AAPP el ejercicio de sus potestades, en este caso, la de inspección7.

Lo cierto es que para este autor «la actividad inspectora medioambiental puede considerarse, todavía hoy y en términos generales, como una “hermana pobre”»8. Para ello, GARCÍA URETA basa dicha afirmación en dos datos: por una parte, en la poca atención que le ha prestado el legislador desde una perspectiva sistemática (en comparación con, por ejemplo, la legislación que sobre la actividad de inspección en materia tributaria existe). Por otra, en el hecho de que no fue hasta 2009 que se incluyera en la ya derogada Ley 30/1992, de régimen jurídico de la Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, un precepto, el 39 bis, en el que se estableciese la obligación de éstas de velar por el cumplimiento de los requisitos aplicables, según la legislación correspondiente. Para lo cual, ex art. 39 bis, se les reconoció la potestad de comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y otras circunstancias. Estas dos razones, junto con la inexistencia de datos que se centrasen en el procedimiento o en las definiciones de las autoridades que deban ejercer dicha actividad, son las que hacen de esta actividad la «hermana pobre», para este autor.

Sin embargo, no cabe ninguna duda de que la aprobación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DS a partir de ahora), ha supuesto un cambio fundamental en el protagonismo de la actividad de inspección de carácter ambiental.

En efecto, desde la DS, para la prestación de muchas actividades o servicios ya no se va a requerir una autorización previa antes de poder iniciar o prestar una actividad o servicio con una potencial capacidad de producir un impacto ambiental negativo, sino una Declaración Responsable (DR a partir de ahora), que, por definición, no implica una revisión previa por parte de las AAPP al inicio de aquellas, pues será suficiente para que esa instalación o servicio eche a andar la presentación de este título habilitante en el que se declara, entre otras cosas, que éstas cumplen con los requisitos que exige la ley9.

Como ejemplo de este protagonismo que la actividad de inspección ha adquirido tras la aprobación de la DS, valga lo que reconoce el Preámbulo de la Ley 6/2019, de 8 febrero, de modificación de la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears: «Ya no se trata de identificar actividades concretas susceptibles de causar daños y, por esta razón, fijar medidas de control. Lo que es importante es identificar los riesgos y evitarlos, (…). Las actividades deben poder desarrollarse, pero siempre garantizando la seguridad para las personas y sus bienes y para el medio ambiente, así como el desarrollo sostenible, el uso racional de los recursos naturales, en definitiva, la calidad de vida para la ciudadanía y las generaciones futuras. Es por ello que tanta o más importancia tiene el control a posteriori de la actividad como el que se realiza a priori, ya que garantizar la seguridad de la actividad no depende tanto de su instalación inicial como de la forma como se ejerce, su mantenimiento, las revisiones que se realizan, etc.»10.

Otro dato que pone de relieve la importancia que reviste esta actividad –aun no existiendo, como tendremos oportunidad de ver, una armonización de carácter europeo en materia de inspección ambiental de los diferentes EEMM–, es el hecho de que el VII Programa General de Acción de la UE en materia de medio ambiente, vigente hasta el 202011, reconociese que «la Unión ampliará los requisitos en materia de inspecciones y vigilancia para aplicarlos a todo el corpus legislativo medioambiental de la Unión y seguirá desarrollando la capacidad de apoyo a la inspección a nivel de la Unión, aprovechando las estructuras ya existentes, para responder a las demandas de ayuda de los Estados miembros, entre otras finalidades; para hacer frente a situaciones en las que haya motivos de preocupación justificados, y para facilitar la cooperación en toda la Unión. Deberán estimularse la revisión inter pares y el intercambio de mejores prácticas, así como los acuerdos sobre inspecciones comunes dentro de los Estados miembros a instancias de estos».

Así mismo, la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Sacar el mejor partido de las medidas ambientales de la UE: instaurar la confianza mediante la mejora de los conocimientos y la capacidad de respuesta»12 establece que «Es importante que a nivel nacional se realice una labor de inspección y vigilancia para generar confianza en el Derecho ambiental de la UE. Las inspecciones de instalaciones industriales disponen ya de un marco que incluye los criterios mínimos de inspección previstos en la Recomendación 2001/331/CE y disposiciones sectoriales obligatorias. No obstante, más allá del ámbito de las instalaciones industriales, convendría establecer disposiciones adicionales para las inspecciones y la vigilancia aplicables a todas las actividades que puedan tener un impacto ambiental negativo (desde la extracción de agua subterránea hasta el comercio de especies amenazadas), con objeto de simplificar esa labor y orientarla más al análisis de riesgos, por ejemplo». Lo que, para la Comisión no sería tan difícil de hacer dado el carácter transversal de la legislación de la UE en materia de medio ambiente.

Igualmente, en esta Comunicación se plantea cómo la elaboración de estas disposiciones adicionales aumentaría «la confianza mutua entre los Estados miembros», al garantizar las mismas condiciones (a la hora de realizar las inspecciones y la vigilancia a nivel nacional) para todos ellos, asegurándose también «un nivel de cooperación y coherencia necesario sobre las cuestiones que tengan un carácter transfronterizo». En definitivas cuentas, este documento nos permite concluir que desde la UE se considera necesaria la adopción de un desarrollo coherente por parte de los EEMM de la actividad objeto de nuestro estudio, de la actividad de inspección ambiental.

Como conclusión de lo hasta aquí expuesto, podemos señalar que nos encontramos ante una potestad administrativa diferente de la de vigilancia, que tiene un carácter preventivo y, que tras la aparición de la DS ha adquirido un protagonismo tal que, incluso para la UE debería de desarrollarse por medio de unos criterios mínimos y comunes para todos los EEMM.

Por último, para plasmar adecuadamente el papel fundamental que la potestad de inspección representa en el ámbito medioambiental, se trae aquí lo que al respecto señala el TC en su sentencia 214/2015, de 22 de octubre (ECLI:ES:TC:2015:214)13 «4. Es notorio, y así se reconoce expresamente en la legislación estatal y autonómica, que los montes, con independencia de su titularidad, revisten un interés general y desempeñan una función social relevante, tanto como fuente de recursos naturales como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entre ellos la protección del suelo y del ciclo hidrológico, la fijación del carbono atmosférico y la de servir de depósito de la diversidad biológica, además de su valor como elementos fundamentales del paisaje, su importancia cultural y recreativa y de su utilidad económica en la producción de materias primas, entre otras. El reconocimiento de estos valores y utilidades de los ecosistemas forestales, de los que toda la sociedad se beneficia, obliga a las Administraciones públicas a velar por la conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento de los montes, como señalan el art. 4 de la Ley 43/2003, de montes y el art. 2.2 de la Ley 16/1995, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid.

En el cumplimiento de este inexcusable deber desempeña un papel preponderante la policía administrativa forestal. Los agentes forestales, según establece el art. 6 q) de la Ley 43/2003, de montes, tienen encomendada, entre otras funciones, las de policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y la de policía judicial conforme a lo dispuesto en el art. 283.6 de la Ley de enjuiciamiento criminal. Por su parte la Ley 16/1995, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid, determina que la Comunidad velará por el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley a través del personal a su servicio que tenga atribuidas funciones de vigilancia, y en particular de la guardería forestal (artículo 100.1). A tal efecto la propia Ley 16/1995 (disposición adicional quinta) crea una escala funcionarial específica de agentes forestales, a los que se encomiendan, entre otras funciones, la de custodiar, proteger y vigilar los espacios naturales y los ecosistemas forestales, así como participar en los trabajos de defensa y prevención de los ecosistemas forestales contra incendios, plagas, enfermedades o cualquier otra causa que amenace a dichos ecosistemas. Posteriormente se crea el cuerpo de agentes forestales de la Comunidad de Madrid por la Ley autonómica 1/2002, de 27 de marzo, cuyo artículo 5 enuncia las funciones de policía, custodia y vigilancia para el cumplimiento de la normativa relativa a materia forestal que corresponden a estos funcionarios.

Ese interés general de conservación y protección de los ecosistemas forestales se expresa tanto en la legislación estatal sobre montes como en la propia Ley forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid. Esta, partiendo de la premisa de la relevante función social que desempeñan los montes y terrenos forestales, pretende articular unas vías eficaces de acción frente a las actuaciones contrarias y los riesgos de todo tipo que amenazan al ecosistema forestal; operan pues como factor disuasorio de tales actuaciones y de prevención de amenazas, así como hacen posible la reparación, en su caso, de los daños provocados en el medio natural. Estas formas de acción, encomendadas a los agentes forestales, no persiguen únicamente una finalidad represiva o sancionadora, sino también preventiva. Utilizan medios que evitan la producción del daño, como la información y orientación a los ciudadanos, la defensa y prevención contra plagas y enfermedades que amenacen el ecosistema forestal, el ejercicio de las funciones relacionadas con la prevención, detección, extinción e investigación de incendios forestales, así como el desarrollo y fomento de la reforestación y regeneración de los montes y terrenos forestales desarbolados o, en fin, el apoyo técnico a las actividades de gestión que la Comunidad de Madrid desarrolla en el medio natural para su aprovechamiento, restauración y mejora continua, actividades todas ellas que pueden entenderse incluidas en lo que al efecto dispone el art. 5 de la citada Ley 1/2002, al establecer las funciones de los agentes forestales.

En este contexto la regulación establecida en el art. 58.3 a) de la Ley 43/2003, de montes, en cuya virtud los agentes forestales están facultados para entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los montes y terrenos forestales, independientemente de su titularidad, y a permanecer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio, tiene como objetivo último la conservación y protección del ecosistema forestal contra incendios, plagas y enfermedades y uso indebido. La medida persigue facilitar la defensa del interés general de conservación del medio natural, expresado tanto en la legislación estatal sobre montes como en la autonómica».

1.En «Algunas consideraciones sobre la inspección ambiental», Medio Ambiente y Derecho, Revista electrónica de derecho ambiental, núm. 12-13, 2005, p. 3, (cursivas de la autora).

2.En «Control e Inspección en la Prevención y Control Integrados de la Contaminación», Actualidad Jurídica Ambiental, n. 79, pp. 1 y 2, (cursivas de la autora).

3.En «La actividad inspectora» DÍEZ SÁNCHEZ, J. J. (Coord.), La función inspectora, INAP, Madrid, 2013, p. 56

4.Precepto referido a los Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad y que en su apdo. 2 señala que «Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias».

5.Reconociendo además que la actividad de inspección y control, aun «siendo una actividad que se remonta a los orígenes de la actividad de policía, mantiene en la actualidad toda su importancia», En Derecho Administrativo, Parte General, Ed. Tecnos, 2017, pp. 681 a 684.

Al respecto Casado, Casado, L., De la Varga Pastor, A., Fuentes i Gasó, J. R., y Rodríguez Beas, M. para quienes este carácter instrumental «coadyuva a su mayor eficacia (…) La inspección está al servicio de otras técnicas de actuación y como resultado de la actividad inspectora pueden ejercerse la potestad sancionadora y otras potestades administrativas. Por un lado, permite comprobar el cumplimiento de las prohibiciones y de las condiciones fijadas en las autorizaciones administrativas otorgadas y de las actividades sujetas a comunicación previa y declaración responsable, así como el ejercicio de actividades sin título habilitante. Por otro, aporta los datos necesarios que justifican y sirven de partida para el ejercicio de la potestad sancionadora y de otras potestades administrativas (por ejemplo, la potestas variandi, a través del ejercicio de las facultades de revisión y revocación de las autorizaciones. Además, cumple una función preventiva de extraordinaria importancia, ya que, si es eficaz, refuerza el cumplimiento de la normativa ambiental y previene su infracción» p. 125, en La inspección ambiental en el actual contexto de la liberalización de servicios y actividades económicas, en «Derecho Ambiental para una economía verde. Informe Red ECOVER». Directores, Sanz Larruga, F. J.; Pernas García, J. J, Ed. Thomson Reuters Aranzadi, Navarra, 2016.

6.Así, en el art. 52.5 de la LEA se señala que «El órgano ambiental podrá realizar comprobaciones y recabar información, para verificar el cumplimiento del condicionado de la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental, así como evaluar el grado de implementación, los resultados, la eficacia y la eficiencia de las evaluaciones de impacto ambiental realizadas, permitir una mejora continua del método basada en la retroalimentación y elaborar estadísticas.»; o en el TRLIPPC en cuyo art. 3.10 se define como «Toda acción llevada a cabo por la autoridad competente o en nombre de ésta para comprobar, fomentar y asegurar la adecuación de las instalaciones a las condiciones de las autorizaciones ambientales integradas y controlar, en caso necesario, su repercusión ambiental. Se incluyen en esta definición, entre otras acciones: las visitas in situ, la medición de emisiones, la comprobación de informes internos y documentos de seguimiento, la verificación de autocontroles, la comprobación de técnicas usadas y la adecuación de la gestión ambiental de la instalación. El fin de la inspección es garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental de las actividades o instalaciones bajo el ámbito de aplicación de esta norma».

7.En «Potestad inspectora y medio ambiente: derecho de la Unión europea y algunos datos sobre las Comunidades Autónomas», en Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 54, p. 7

8.García Ureta, A. ob. Cit, pp. 1 y 2.

9.Ahora bien, ello no implica, como acertadamente sostiene García Ureta, ob. cit., pp. 6, que la nueva forma de entender el control de las actividades y servicios tras la aprobación de la DS, permita a los EEMM, «eludir las normas establecidas en esta norma, incluida la disposición sobre la libre prestación de servicios, mediante comprobaciones, inspecciones e investigaciones discriminatorias o desproporcionadas», tal y como establece el Cdo. 110 de la misma.

10.Cursivas de la autora. Es por ello, además, que en esta Ley de 2019 se regula de una forma muy minuciosa el régimen de la inspección ambiental, como tendremos oportunidad de ir comprobando a lo largo de este trabajo.

11.Decisión 1386/2013, apdo. 60. Cursivas de la autora.

12.En COM (2012) 095 final, p. 8.

13.En la que se declaró que el art. 9 de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de medidas urgentes de modernización del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, que introdujo en el art. 100.3 de la Ley 16/1995, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid que «los Agentes Forestales requerirán de autorización judicial para acceder a montes o terrenos forestales de titularidad privada, salvo que el acceso se produzca con ocasión de la extinción de incendios forestales» había invadido la competencia estatal para dictar la legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 CE), lo que conduce a declarar su inconstitucionalidad y nulidad por este motivo.