Читать книгу Handbuch Ius Publicum Europaeum - Martin Loughlin - Страница 64

114

Da nur die Abgeordneten direkt vom Volk gewählt werden, nicht jedoch die Amtswalter von Exekutive und Judikative, stellt sich die Frage nach der näheren Ausgestaltung des gewaltenteiligen Zurechnungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen jenen Staatsorganen und dem Volk. Eine umfassende und tragfähige Antwort hierauf sucht die vom Bundesverfassungsgericht vertretene[382] und in der Literatur systematisierte Lehre von der demokratischen Legitimation zu geben.[383] Danach sind bausteinartig mehrere Komponenten (funktionell-institutionelle, personell-organisatorische, sachlich-inhaltliche) zu unterscheiden, die insgesamt und in ihrem Zusammenwirken ein hinlängliches „Legitimationsniveau“ bei der Ausübung von Staatsgewalt sicherzustellen haben.[384] Während die funktionell-institutionelle Komponente im Grunde nur festhält, dass in der Verfassung selbst die Funktionen bzw. Institutionen von Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung vorgesehen sind, und die sachlich-inhaltliche Komponente auf die inhaltliche Steuerung des Staatshandelns insbesondere durch das förmliche Gesetz sowie (jedenfalls für die Exekutive) die Möglichkeiten hierarchischer Aufsicht setzt, hat sich insbesondere die personell-organisatorische Komponente als kritische und umstrittene Größe erwiesen, weil das Bundesverfassungsgericht bei der individuellen Einsetzung der Amtswalter eine letztlich auf das Volk rückführbare ununterbrochene Legitimationskette von Berufungsakten verlangt. Hieran hat das Gericht etwa das schleswig-holsteinische Mitbestimmungsgesetz für den öffentlichen Dienst scheitern lassen[385] und dafür viel Kritik geerntet.[386] Ganz generell wird diese strenge und ausnahmslos formulierte Anforderung als zu starr und schematisch sowie partiell der komplexen verwaltungsrechtlichen Realität unangemessen empfunden. Das Bundesverfassungsgericht hat denn auch in seiner jüngsten einschlägigen Entscheidung aus dem Jahre 2002 im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung eine flexiblere Position eingenommen und eine Ersetzung oder doch Modifikation jenes strikten Modus durch andere Legitimationsformen wie die Einbeziehung Betroffener akzeptiert.[387] Damit ergibt sich die Möglichkeit, die konstruktiv-rationalen Elemente des heuristisch wertvollen Konzepts demokratischer Legitimation festzuhalten, ohne die notwendige Flexibilität für die Beurteilung heterogener Fallgestaltungen preiszugeben.

115

Das Modell demokratischer Legitimation erstreckt sich auch auf den Bereich der Rechtsprechung und wird folgenreich vor allem für die Richterbestellung.[388] Da wegen der verfassungsrechtlich garantierten sachlichen und persönlichen Unabhängigkeit der Richter eine Steuerung qua Aufsicht oder kraft Weisung nicht in Betracht kommt, trägt die in Art. 97 Abs. 1 GG nochmals unterstrichene Bindung des Richters an das Gesetz umso stärkere Last, ohne dass damit freilich Erscheinungsformen von Richterrecht und richterlicher Rechtsfortbildung (intra, praeter oder auch contra legem) ausgeschlossen wären. Neueren Vorschlägen zufolge sollten zur Stärkung der sachlich-inhaltlichen Legitimation neben der Mobilisierung der Öffentlichkeit und dem Institut der Staatshaftung vor allem die Instrumente der Dienstaufsicht und Disziplinargewalt herangezogen werden.[389]

§ 1 Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrechts: Deutschland › III. Grundzüge des Grundgesetzes › 4. Rechtsstaatsprinzip