Читать книгу La estabilidad económica en la Constitución Española - Mauricio José Reyes Opazo - Страница 4

I. Cuando en septiembre de 2011 fue reformada nuestra Constitución para dar una nueva redacción al art. 135 e incorporar el principio de estabilidad presupuestaria, se dio un nuevo paso en la constitucionalización de expresiones provenientes de las ciencias económicas. El Producto Interior Bruto, el déficit público o la recesión económica han pasado a ser conceptos constitucionales cuyo significado es tomado por el derecho de la teoría económica. No obstante, no era la primera vez que esto ocurría. En 1978, la Constitución Española ya había constitucionalizado conceptos económicos. Entre otros y de manera significativa se encuentra el propio concepto de empresa, así como la referencia a la economía de mercado, recogidos en el art. 38 CE. Estas menciones permiten, entre otras cuestiones, la identificación del modelo económico inserto en nuestra norma constitucional; esto es, la identificación de nuestra Constitución económica. Como es bien sabido, dicha Constitución económica no fue recogida de forma clara y expresa, dado el contexto de consenso político que alumbró la Constitución del 78. Sin embargo, sí es deducible de las llamadas cláusulas económicas, como en su día expuso García Pelayo.

Entre estas cláusulas, en un papel de actor de reparto, se encuentra el art. 40.1 CE, ubicado entre los Principios de la Política económica y social del Capítulo III del Título II. Esta ubicación, junto con la compleja redacción del artículo, ha dado lugar a que su contenido haya estado relativamente desatendido por la doctrina constitucional y administrativa. En el sentido aquí expuesto no está de más apuntar que la incorporación de la expresión estabilidad económica en dicho precepto implica la recepción de un concepto sobre cuyo significado la ciencia económica tiene mucho que decir. Porque lo cierto es que, para la teoría económica, el objetivo, o marco de estabilidad económica, según la expresión del art. 40.1 CE, puede tener un significado concreto. Para los economistas clásicos una política económica estable es aquella que persigue: a) el aumento de la de la renta, medida a través del indicador del Producto Interior Bruto, b) el aumento del empleo, c) el control de los precios y de la inflación, medido en términos del IPC y d) el equilibrio de la balanza de pagos. Hay que pensar que la optimización conjunta de estos objetivos plantea en la práctica importantes dificultades estructurales en la medida en que su comportamiento tiene lugar de forma contrapuesta. Así, las políticas públicas dirigidas a optimizar alguno de estos objetivos viene a tener un impacto negativo sobre alguno de los otros (p. ej. el empleo sobre la inflación).

El estudio y análisis del «marco de una política de estabilidad económica» tal y como expresamente aparece mencionada en el art. 40.1. CE y su posible consideración como principio orientador de la acción de los poderes públicos, constituye el objeto de esta monografía y tiene su origen en la tesis doctoral defendida por don Mauricio Reyes Opazo, el 4 de junio de 2020, en la Universidad de Navarra.

II. Las dos recientes crisis económicas vividas a nivel global –la financiera de 2008 y la pandémica de 2020– han mostrado la relevancia de las políticas de estabilidad económica y la consideración de la estabilidad como un bien común, en la medida en que permite el desenvolvimiento de un marco económico que favorece la seguridad jurídica y el crecimiento.

Conviene considerar que durante el largo periodo de tiempo que va desde el final de la II Guerra Mundial hasta la gran crisis financiera de 2008, la evolución de la economía mundial –al margen de la existencia de ciertos comportamientos cíclicos como el que tuvo lugar durante la crisis del petróleo en los años 70– ha venido mostrando una curva de crecimiento general sostenido de la economía mundial.

Esta tendencia, que durante más de tres décadas se mostró razonablemente constante, creando una sensación de falsa seguridad, vino a quebrarse con carácter general en otoño de 2008. La profundidad y el alcance de la crisis financiera a nivel mundial –comparable para muchos con el crack de 1929– ha supuesto un antes y después en el modo de entender y afrontar el comportamiento de la economía con carácter global. A partir de ese momento, la estabilidad se revalorizó y pasó a convertirse en un objetivo de carácter mundial, comenzando por la estabilidad financiera como primer paso ineludible para una estabilidad económica general. En un mundo financiero globalizado, la estabilidad financiera se convirtió en un objetivo global en el que estaban implicadas todas las instancias, nacionales e internacionales.

En este contexto, retomando el foco de nuestro marco jurídico y de la mano del nuevo principio constitucional de estabilidad presupuestaria del art. 135. CE, redescubrimos el papel del art. 40 y la mención que nuestro constituyente del 78 hizo de la estabilidad económica. Es entonces cuando resurge la pregunta ¿qué estabilidad económica fue constitucionalizada en 1978?

III. Hablar de estabilidad de una realidad en constante movimiento es hablar siempre de una tendencia, en permanente tensión con la eventual desestabilización de dicha realidad. Si el movimiento se acelera y las interacciones entre los distintos elementos que componen dicha realidad se hacen más complejas –lo que es propio de un mundo económico globalizado– el objetivo de la estabilidad económica cobra una dificultad operativa casi insalvable. Paradojas como la del efecto mariposa o la de la aparición de un cisne negro ponen sobre la mesa el creciente riesgo de desestabilización.

Las dificultades se agrandan ante el reto de la medición y evaluación de la realidad económica y de su comportamiento y evolución a lo largo de tiempo. Ello tiene lugar a través de la formulación de indicadores agregados complejos, cuya capacidad para explicar lo ocurrido en el pasado puede alcanzar a ser razonable, pero que resultan dudosamente eficaces para estimar y proyectar el futuro. A pesar del papel que se les atribuye en la toma de decisiones de empresas, organizaciones e instituciones, resultan herramientas con evidentes limitaciones. Así, por ejemplo, el papel que tienen las estimaciones de crecimiento de la renta y el empleo para la fijación del techo de gasto y la consiguiente formulación de las cuentas públicas dan clara muestra de lo afirmado.

Ante estas dificultades estructurales que plantea la teoría económica ¿qué pueden hacer los poderes públicos para tomar decisiones que eviten la desestabilización de su economía? ¿Qué margen de maniobra tienen los poderes públicos cuando las crisis vienen provocadas por acontecimientos internacionales o por fenómenos imprevisibles? ¿O acaso el objetivo sólo puede concretarse en su versión negativa, esto es, como límite a decisiones que abunden en la desestabilización?

IV. Cuando se aprobó la Constitución de 1978, la visión geopolítica era todavía principalmente Estadocentrista. Es cierto, no obstante, que existían ya ámbitos económicos, jurídicos y políticos de marcado carácter internacional. Algunas realidades económicas globales, como el mercado del petróleo, de las materias primas o el mercado de divisas, tenían ya una importante incidencia sobre las políticas económicas nacionales. Del mismo modo, la geopolítica internacional a partir de la II Guerra Mundial era una realidad, no solo desde la perspectiva de la política de bloques, también lo era debido a la puesta en marcha de estructuras políticas multilaterales como la ONU, el FMI, el Banco Mundial, la OMC y, por supuesto la CEE.

No obstante, y a pesar de ello, de entonces a hoy, la economía y la geopolítica han cambiado radicalmente habiéndose producido un profundo fenómeno de globalización, alimentada exponencialmente por la digitalización y el surgimiento de un nuevo espacio: el del mundo digital. Internet y la realidad virtual, que no por virtual deja de ser realidad, dan cuenta de la existencia de un nuevo «territorio» donde nacen y se desenvuelven nuevas relaciones jurídicas, económicas y sociales en constante interactuación con la realidad no virtual.

El resultante de esta evolución –más globalización, más digitalización, más complejidad– tiene efectos en la determinación de las interacciones entre las variables clásicas de la economía: nivel de precios, tipo de interés, renta y empleo. Las recetas que la teoría económica ofrece a los responsables de las políticas económicas plantean un nivel de complejidad impensable en el momento en que Keynes formuló su propuesta de aumentar la demanda agregada, vía gasto público, en su Teoría general del interés, la ocupación y el dinero, publicada en 1936.

La consideración del impacto de las políticas monetarias, fundamentalmente a partir de la década de los 70, añadió nuevas dificultades al modelo explicativo, en particular por las interacciones de ésta con los objetivos de las políticas fiscales o de gasto. En el contexto europeo y a partir de 2001, la pérdida de la política monetaria como consecuencia de la creación del euro supuso para sus partícipes –los Estados miembros de la eurozona– la renuncia a unas sus herramientas de política económica, debiendo fiarlo todo a sus políticas fiscales.

La ciencia económica, sus presupuestos y proposiciones, ofrecen una explicación de la realidad social de alcance científico a partir de elaboradas metodologías estadísticas y complejos cálculos computacionales. Sin embargo, ello no impide señalar sus limitaciones como herramienta de dirección de las políticas fiscales. Los poderes públicos al momento de decidir y priorizar unos objetivos frentes a otros se encuentran con complejos dilemas para los que la teoría económica no tiene soluciones únicas. Es el momento de la Política.

V. El artículo 40 de la Constitución española ya dejó entrever que los constituyentes percibieron la complejidad que implica el ejercicio de la política económica, así como los condicionantes que supone su funcionamiento sistémico. Hoy, la crisis económica que ha generado la pandemia –por su origen exógeno– ofrece un magnífico banco de pruebas para la rehabilitación de soluciones de políticas económicas clásicas, como es el caso de la inyección de ayudas públicas con la finalidad de aumentar la demanda agregada, siendo la primera vez que esto se intenta en un contexto monetario completamente nuevo, como es el euro. En este contexto, el juego combinado de las políticas fiscales y de la política monetaria nos está ofreciendo algunos resultados algo inesperados, como es el impacto que está teniendo sobre la inflación. Y ello al margen de las tensiones que se están viviendo en los mercados de la energía y que son resultado de otro tipo de políticas como son las políticas verdes que se han puesto en marcha para controlar el cambio climático.

Nuevamente, la estabilidad económica muestra su fragilidad como fenómeno holístico y sistémico.

VI. La monografía que ahora se presenta, como se ha dicho, tiene su origen en la tesis defendida por su autor y que llevó por título «La estabilidad económica en la Constitución Española. Un análisis de su origen, evolución e interpretación». El Tribunal encargado de juzgar el trabajo estuvo formado por los profesores doctores Juan Carlos Hernández (Profesor Titular Derecho Administrativo de la Universidad de Navarra), Helena Villarejo Galende (Profesora Titular Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid), Rafael Caballero Sánchez (Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid), Antonio Argandoña (Catedrático emérito de Teoría Económica de la Universidad de Barcelona) y, en calidad de presidente, José Luis Martínez López-Muñiz (Catedrático emérito de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid). La defensa de la tesis, tras haber sufrido varios retrasos inesperados debido a la pandemia, pudo finalmente celebrarse, en modalidad mixta, presencial y on line, pudiendo superar de este modo las complejas dificultades que en ese momento se planteaban. Esta circunstancia permitió nuevamente a D. Mauricio Reyes Opazo dar muestra de su resiliencia –expresión ahora tan de moda– y constancia en su propósito; ambos rasgos admirables que le han caracterizado a lo largo del tiempo que ha dedicado a este trabajo y de los que he podido ser testigo. Su espíritu curioso y su constante búsqueda le llevaron a indagar más allá de las fronteras de la disciplina iuspublicista y a aproximarse al pensamiento económico, con objeto de entender e interpretar qué estaba en la cabeza los redactores de nuestra Constitución en 1978. Las nuevas realidades y los cambios nacidos de la gran crisis financiera de 2008 le plantearon nuevos retos en la interpretación del alcance de esta cláusula económica constitucional. Todo ello queda bien reflejado en su trabajo. La crisis económica provocada por la pandemia vuelve a colocar la reflexión sobre el alcance del objetivo de estabilidad económica en un primer plano y refuerza la actualidad de esta obra.

M.ª Amparo Salvador Armendáriz.

Profesora Titular de Derecho administrativo.

Pamplona, 4 de noviembre de 2021.