Читать книгу La estabilidad económica en la Constitución Española - Mauricio José Reyes Opazo - Страница 5

La estabilidad económica constituye actualmente y, luego de la crisis económica vivida, el principal objetivo del trabajo que desarrollan los encargados de las políticas económicas de los Estados. Así lo manifestó el Gobernador del Banco de España, al afirmar que «es fundamental subrayar aquí la importancia de mantener la cultura de la estabilidad macro-económica, como uno de los pilares del desarrollo económico de nuestro período democrático, que resulta particularmente relevante en el contexto de nuestra pertenencia a la UEM, dado que, entre otras consideraciones, la persistencia de elevados niveles de déficit y de deuda públicos restringe el margen de maniobra de la política fiscal para contrarrestar posibles escenarios adversos en el futuro»1.

Sin embargo, la relevancia del citado propósito no ha implicado por parte de la dogmática jurídica una explicación detallada del concepto. Por el contrario, una lectura de las normas y documentos en que se ha utilizado la expresión nos revela sentidos, contenidos y alcances de la locución completamente diferentes. En otras palabras, la referencia a la estabilidad económica, más que otorgarnos una idea acabada, pone en evidencia la limitada claridad que existe respecto del sentido, contenido, medios y efectos de la estabilidad económica.

Si bien el análisis de esta materia podría no ser de interés para juristas, lo cierto es que el examen de este asunto presenta para el Derecho, y en particular para el Derecho público, una extraordinaria relevancia por tres razones. Primero, porque desde la segunda década del siglo XX se viene utilizando en España la voz estabilización para referirse a un conjunto de medidas tendentes a alcanzar la estabilidad económica. Segundo, porque con la entrada en vigor de la Constitución de 1978 se elevó a rango constitucional y, más específicamente, a la categoría de principio rector de la política social y económica la estabilidad económica al establecerse en el artículo 40.1 que «[l]os poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica». Y, tercero, porque a partir de la crisis económica, tanto las medidas económicas, como las respuestas jurídicas que las autoridades internacionales, europeas y españolas propusieron y adoptaron, se justificaron en la estabilidad económica, lo que, en el caso de España implicó, además, una intensificación del uso de la expresión en comparación con los años previos2.

Teniendo en cuenta lo anterior, en la presente investigación examinaremos, por un lado, el origen, evolución y constitucionalización de la estabilidad económica y, por otro, las consecuencias que respecto del citado objetivo económico tuvieron las medidas y acciones que las autoridades económicas internacionales y nacionales adoptaron durante la crisis financiera y de deuda soberana reciente. En definitiva, nuestra intención es, a través de un estudio histórico, económico y jurídico de la expresión, precisar el sentido, contenido y alcance actual de la estabilidad económica del artículo 40.1 de la Constitución como objetivo económico constitucional que, en palabras del artículo 53.3 de la carta fundamental de 1978, «informa (…) la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos».

Para lograr el citado propósito, dividimos la investigación en dos partes que, a su vez, se subdividen en tres capítulos cada una.

La primera parte, que titulamos «La inclusión del concepto de estabilidad económica en la Constitución española y sus consecuencias», comienza examinando la expresión estabilidad económica desde una perspectiva etimológica e histórico-económica. Así, en la primera sección del capítulo primero exponemos la definición de estabilidad económica que se puede extraer y construir a partir de las palabras estabilidad y económica que conceptualiza el DRAE y los conceptos y explicaciones que los diccionarios especializados otorgaron a la expresión. En la segunda sección del citado capítulo, en cambio, nos centramos en los supuestos o elementos esenciales de la economía de mercado, para luego, examinar los cuestionamientos y críticas que durante el siglo XIX y principios del XX diversos economistas formularon a las hipótesis de la economía de mercado. En este punto, en particular, nos detenemos en las exposiciones que llevan a cabo Marx, Schumpeter y, principalmente Keynes debido a que, a nuestro entender, no solo advierten el carácter esencialmente inestable del mercado, sino que, especialmente el último, plantea una solución a dicha inestabilidad mediante la elevación de la estabilidad económica a la categoría de objetivo económico central de la acción económica del Estado.

En el capítulo segundo, examinaremos la juridificación de la estabilidad económica, tanto en el plano internacional como nacional. En el primer plano, nos enfocaremos en examinar el rol que desempeñó el Fondo Monetario Internacional en la difusión del concepto, así como los medios a través de los cuales el objetivo de estabilidad económica se introdujo en algunos Estados. En el segundo plano, el análisis se dirige, en términos generales, a dar cuenta del o de los supuestos de inestabilidad inherentes del mercado que sirvieron de fundamento para la juridificación y constitucionalización del concepto, y en particular, a explicar el procedimiento por medio del cual se incorporó la expresión en la legislación y Constitución española y los sentidos que en cada caso se dio a la locución.

El tercer capítulo y último de la primera parte de esta investigación analiza la interpretación y el uso que la dogmática jurídica, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el Legislador hicieron de la expresión estabilidad económica desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978 hasta el comienzo de la crisis económica, en agosto de 2007.3.

La segunda parte de esta investigación, que denominamos, «El impacto de la gran crisis en la interpretación del alcance de la estabilidad económica» se inicia con un estudio de las causas de la crisis financiera y de deuda soberana. En especial, el análisis que se lleva a cabo en el capítulo cuarto se dirige, no solo a indagar los motivos de la crisis, sino a revelar y describir de qué forma las medidas y acciones adoptadas por las autoridades económicas internacionales, europeas y nacionales en los años previos al comienzo de la crisis financiera y de deuda soberana aumentaron la inestabilidad de la economía.

En el capítulo quinto se analizan las respuestas jurídicas que el Gobierno de los Estados Unidos, los organismos económicos internacionales y la Unión Europea propusieron y aprobaron durante la crisis económica y el rol que desempeñó la estabilidad económica en la fundamentación de dichas medidas.

Finalmente, el capítulo sexto expone las respuestas jurídicas que las autoridades españolas formularon y aprobaron desde el inicio de la crisis financiera y de deuda soberana. En particular, el análisis se realiza a las medidas para contener las consecuencias de la crisis en la economía real, para enmendar y resolver los inconvenientes del sistema financiero y para introducir en el ordenamiento jurídico español –esta vez con rango constitucional expreso– el principio de estabilidad presupuestaria con relación al objetivo de estabilidad económica del artículo 40.1 de la Constitución.

1. El Gobernador del Banco de España emplea la expresión estabilidad macroeconómica, que es una de las formas, como se verá en esta investigación, que adopta la dogmática jurídica, la jurisprudencia y el legislador para referirse a la estabilidad económica del artículo 40.1 de la Constitución. La cursiva es nuestra. En HERNÁNDEZ DE COS, P., Intervención del gobernador en la presentación del libro Una visión macroeconómica de los cuarenta años de la Constitución española, de José Luis Malo de Molina, Banco de España, 29 de mayo de 2019, p. 7. Disponible en: https://www.bde.es/f/webbde/GAP/Secciones/SalaPrensa/IntervencionesPublicas/Gobernador/Arc/hdc290519.pdf.

2. Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978 hasta el 30 de agosto de 2007, la expresión estabilidad económica se utilizó por el Legislador y el Gobierno, en Leyes Orgánicas, Leyes, Reales Decretos-Leyes, Reales Decretos Legislativos, Reales Decretos y Ordenes, en 26 oportunidades. Una vez iniciada la respuesta jurídica a la crisis financiera, hasta el mes de noviembre de 2019, teniendo en consideración los períodos en que el Gobierno ha estado en funciones, la utilización del concepto en las citadas normas jurídicas se ha materializado en 17 oportunidades, siendo las más relevantes la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional. Boletín Oficial del Estado, 29 de septiembre de 2015, núm. 233, pp. 87106-87117 y la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario. Boletín Oficial del Estado, 16 de marzo de 2019, núm. 65, pp. 26329-26399. En la primera, la estabilidad económica constituye un nuevo elemento de preocupación para la seguridad nacional, el que, sin embargo, no es definido por la norma, ni por la disposición que lo desarrolla, esto es, el Real Decreto 1008/2017, de 1 de diciembre, por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Nacional 2017. En la segunda, en cambio, la estabilidad económica representa el fin último de la regulación de los contratos de crédito, aunque el legislador no incorporó una definición de la expresión.

3. La fecha de inicio de la crisis financiera y de deuda soberana la fijan los especialistas en el día 9 de agosto de 2007, que es la fecha en que el banco BNP Paribas informó la suspensión de reembolsos de aquellos fondos que participan principalmente en el mercado de los títulos hipotecarios americanos. Un análisis más acabado del inicio de la crisis en el epígrafe 3, titulado «El contagio de la crisis y su evolución: principales hitos de la crisis financiera» del Capítulo IV de esta investigación y la nota al pie de página número 581.