Читать книгу Antes de la próxima pandemia - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 34

Ante escenarios de riesgos extraordinarios, la Constitución contiene reglas excepcionales que, con ciertas limitaciones y deficiencias, hacen posible la protección de los ciudadanos y salvaguardan el Estado de derecho. Esas reglas conforman lo que podría denominarse bloque de la constitucionalidad de emergencia -artículo 116 de la Constitución, que regula los estadosde alarma, excepción y sitio, y Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que los desarrolla-. Declarado cualquiera de los estados de emergencia, las normas o actos que contravengan dicho bloque serán sancionadas con la invalidez, si un tribunal se pronuncia sobre ello, y, por tanto, carecerán de valor alguno.

Durante los estados de emergencia la democracia constitucional no se paraliza (no debe), porque el bloque de constitucionalidad de emergencia garantiza la continuidad de los poderes constitucionales. De esta forma, el artículo 116.5 de la Constitución dispone que durante los estados de alarma, excepción y sitio no podrá interrumpirse el funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado; y, el artículo 1.4 de la Ley Orgánica 4/1981 precisa que la declaración de esos estados no interrumpe el normal funcionamiento de dichos poderes. Ambos preceptos son una vacuna que previene a la democracia constitucional de enfermar y morir en situaciones de debilidad, donde la democracia puede ser amenazada por el virus del autoritarismo.

El lector se preguntará si durante la pandemia debida al nuevo coronavirus los poderes constitucionales han funcionado con normalidad. Pues bien, ni las normas, ni las voluntades, ni las tecnologías, ni las circunstancias, han sido las idóneas para satisfacer las exigencias del bloque de constitucionalidad de emergencia. No creo que sea este un fenómeno español, pues las circunstancias vividas en tantos países han sido tan extraordinarias que no ha sido posible continuar la vida con normalidad. Y, aunque en España se han vivido momentos terribles, todavía está por ver cómo continua la gestión de la pandemia, que no es sólo una crisis sanitaria, sino también social y política.

Como es sabido, la soberanía reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado. El pueblo es representado por las Cortes Generales, que están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado, a partir de elecciones generales mediante el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (artículos 1.1., 66.1, 68.1 y 69.1 de la Constitución).

Las Cortes Generales son la sede de la democracia y por ello deben estar siempre abiertas. El poder de las Cortes Generales antes, durante y después de la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio es incuestionable. Las Cortes Generales tienen la potestad para modificar la Ley Orgánica 4/1981 conforme a lo dispuesto en la Constitución, por el cauce formal previsto. Además, durante los estados de alarma, excepción y sitio el Congreso de los Diputados desempeña funciones específicas como autorizar la prórroga del estado de alarma, autorizar la declaración del estado de excepción, y declarar el estado de sitio por mayoría absoluta. Como garantía del normal funcionamiento de las Cortes Generales durante los estados de alarma, excepción y sitio no procede la disolución del Congreso de los Diputados. Asimismo, si se declara uno de esos estados cuando las Cámaras no están en periodo de sesiones, éstas quedan automáticamente convocadas. Y si la declaración del estado de alarma, excepción o sitio se dispone cuando el Congreso de los Diputados ha sido disuelto o cuando ha expirado su mandato, sus competencias son asumidas por la Diputación permanente para garantizar su continuidad (artículo 116 de la Constitución).

El principio de continuidad impone a las Cortes Generales el deber de mantener su funcionamiento normal, incluso en periodos de emergencia, y de salvar todos los obstáculos que se presenten para ello. Por tanto, en los estados de emergencia las Cortes Generales, con las adaptaciones que sean estrictamente necesarias para garantizar la salud y la seguridad de las personas, deben cumplir sus funciones, tanto las específicas de dichos estados como las ordinarias que sean posibles. Las funciones ordinarias de las Cortes Generales son la función legislativa, la función presupuestaria, la función de control de la acción del Gobierno, la designación de miembros de determinados órganos, las relacionadas con la Corona, y las demás previstas. La agenda de las Cámaras durante el estado de alarma muestra que no han mantenido una actividad normal y que su rendimiento podría haber sido muy mejorable, al menos en la primera etapa del estado de alarma, algo, por otro lado, que ha sucedido en la mayor parte de los parlamentos del mundo. Algunos diputados han pretendido la reanudación de las sesiones presenciales con medidas sanitarias, mientras que otros se han opuesto a ello invocando la existencia de riesgos para la vida. Supongo que unos y otros habrán tenido en consideración que el funcionamiento de las Cámaras, presencial o telemático, es tan importante para la democracia como el de los hospitales para la vida.

Lo cierto es que la falta de actualización de los reglamentos de las Cámaras no ha ayudado a mantener su normal funcionamiento y ha generado polémicas interpretativas. El Reglamento del Congreso de los Diputados no prevé las intervenciones de los diputados por videoconferencia o audioconferencia, sino necesariamente desde la tribuna o el escaño (artículo 70.2). El Reglamento tampoco contempla como regla general el voto telemático, y solo lo hace para casos tasados como embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave en que, por impedir el desempeño de la función parlamentaria y atendidas las especiales circunstancias se considere suficientemente justificado (artículo 82.2)¹⁷. Durante el estado de alarma mediante una interpretación dudosa de ese precepto se han podido celebrar plenos en los que han votado telemáticamente quienes lo solicitaron previamente a la Mesa del Congreso y fueron autorizados para ello.

Conviene por tanto plantear una reforma normativa que permita a las Cámaras en el futuro continuar su funcionamiento normal por medios telemáticos en situaciones de emergencia.

Cuestión distinta, pero igualmente relevante en cuanto a las funciones de las Cámaras, es que los políticos con frecuencia las menosprecian, y no se ocupan de actualizarlas, al tiempo que las sobrevaloran como escenario para la propaganda. Parece haber más interés en la grabación y difusión de videos y comentarios a través de las redes sociales, que, en el diálogo sincero, riguroso y constructivo, que se desprecia ante la realidad del rodillo de las mayorías parlamentarias. Habrá que buscar nuevas formas de trabajo en el Parlamento, que faciliten la reflexión, la responsabilidad, la rendición de cuentas, la participación social, y la agilidad en la toma de las decisiones parlamentarias.

El Gobierno tampoco ha estado inicialmente preparado para la celebración telemática de Consejos de Ministros, ni de las Comisiones Delegadas del Gobierno, ni de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Antes de la declaración del estado de alarma, cuando se advirtió que varios miembros del Gobierno estaban contagiados por el nuevo coronavirus o debían guardar cuarentena, se modificó la Ley del Gobierno mediante el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo.

Esa modificación de la Ley del Gobierno permite ahora a los órganos mencionados celebrar sesiones, adoptar acuerdos y aprobar actas a distancia por medios electrónicos, siempre que los miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad, y se asegure la comunicación entre ellos en tiempo real durante la sesión, disponiéndose los medios necesarios para garantizar el carácter secreto o reservado de sus deliberaciones. Las sesiones se podrán celebrar por videoconferencia o audioconferencia, aunque solo en situaciones excepciones, cuando la naturaleza de una crisis lo exija, y lo decida el presidente del Gobierno.

Aparte de ello, es manifiesto que el Ministerio de Sanidad quedó muy reducido por la transferencia de competencias a las comunidades autónomas, lo que ha podido dificultar su capacidad de gestión; cuestión esta que habrá que replantear de forma que ese Ministerio pueda fortalecerse para actuar con mayores garantías en el futuro. No estaba al día en estas cuestiones gran parte de la legislación autonómica, que convendrá revisar, y la normativa local. El Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, ha adicionado un apartado 3 al artículo 46 de la Ley de Bases del Régimen Local que permite la celebración de sesiones electrónicas cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento de las mismas.

Aunque la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, prevé el funcionamiento telemático de los órganos administrativos, y la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, contempla los procedimientos electrónicos, con motivo de la declaración del estado de alarma se han suspendido los plazos administrativos con carácter general, con algunas excepciones, y se ha paralizado gran parte de la actividad de las administraciones públicas. Esto ha sucedido a pesar de que el legislador lleva años adaptando las normas para hacer posible el funcionamiento electrónico de las administraciones públicas forzando a empresas y profesionales a relacionarse telemáticamente con ellas. Es incompresible que las administraciones hayan estado paralizadas de esa forma, aunque haya habido excepciones y algunas hayan mantenido su actividad con cierta normalidad. Pero es que, además, es preciso llevar a cabo una reforma de la Administración que la modernice y la haga más eficiente.

Por lo que se refiere a los Juzgados y Tribunales la declaración del estado de alarma ha conllevado la suspensión de plazos procesales y de señalamientos, y una paralización general de la actividad, salvo en determinadas actuaciones o servicios que se han considerado esenciales. También ha habido excepciones. Pero lo cierto es que desde el primer momento de la declaración del estado de alarma la plataforma LexNet del Ministerio de Justicia inexplicablemente suspendió la presentación de escritos de procedimientos no esenciales. El reparto competencial tampoco ha ayudado a la mejor actuación de la Justicia durante el estado de alarma. Sin entrar en la inconveniencia de todo ello, la Administración de Justicia ha demostrado no estar preparada para el teletrabajo, siendo un pilar esencial del Estado de Derecho que debe continuar funcionando con normalidad en los estados de emergencia para garantizar los derechos de los ciudadanos. Una justicia tardía no es justicia. Una justicia paralizada es una injusticia. Si no funciona la justicia los derechos quedan desprotegidos y el Estado de derecho inutilizado. Y eso no puede permitirse, ni siquiera en los estados de emergencia, pues sin control judicial ni hay tutela de derechos, ni hay democracia.

A la maltrecha justicia, sobrecargada, sin recursos suficientes, lenta e ineficiente se añaden ahora los males de la parálisis del estado de alarma y de la legislación hipermotorizada.

Debemos tomar nota de todo ello, porque será necesario revisar el marco normativo de la Administración de Justicia y además ofrecerle los medios necesarios para evitar los escandalosos retrasos en que incurre y para que pueda mantener su actividad en situaciones excepcionales. Será precisa y urgente una reforma que no tenga por finalidad incinerar los asuntos acumulados en las mesas de los Juzgados y Tribunales, sino agilizar la tramitación de los procesos con más y mejores recursos, garantizando las posibilidades de defensa de los justiciables (no eliminándolas).

El Tribunal Constitucional tampoco ha sido un buen ejemplo de funcionamiento normal, cuyos plenos presenciales se han suspendido sine die, y en el que se ha planteado que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no contempla las deliberaciones telemáticas precisas para dictar sentencias. No es útil mantener un tribunal que tarde años en resolver sobre los problemas jurídicos más graves que ha afrontado España en muchas décadas. Habrá que plantearse nuevamente la reforma del Tribunal Constitucional o su supresión.

El Consejo de Estado, institución histórica y supremo órgano consultivo del Gobierno, que debe ser consultado en asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión, y en otros previstos en las normas, ha sido triste y llamativamente marginado en las decisiones esenciales del estado de alarma a pesar de haber durado este nada menos que 96 días y de haberse dictado más de 300 órdenes ministeriales. La urgencia de los asuntos no justifica el apartamiento del Consejo de Estado, salvo que la situación vivida no sea trascendente, o que este órgano sea un estorbo del que mejor prescindir en el estado de alarma -lo cual, por razones obvias, no puedo compartir-.

Algunas instituciones se están adelantando ahora a dar cuenta de lo que han hecho durante el estado de alarma, incluso compitiendo entre ellas, para demostrar que han trabajado como si nada hubiera pasado, en contra de toda adversidad. A pesar de lo que nos cuenten, a los ciudadanos nos interesa más saber lo que no han hecho, lo que podían haber hecho mejor y lo que han hecho mal.

Convendría hacer una auditoría independiente de cómo ha trabajado cada uno de los poderes del Estado durante el estado de alarma para determinar qué se podría haber hecho mejor en cada una de las instituciones. Los ciudadanos tenemos derecho a saberlo.