Читать книгу Antes de la próxima pandemia - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 36

Por otro lado, la declaración del estado de alarma tiene, según la propia Ley Orgánica 4/1981, un efecto jurídico muy importante que afecta a la distribución competencial, y es que las autoridades civiles y los empleados públicos quedan bajo las órdenes directas de la autoridad competente, que es, como se ha dicho, el Gobierno (lo que se conoce popularmente como mando único). El mando único constituye una auténtica alteración competencial de carácter temporal y circunstancial que limita la autonomía de las comunidades autónomas, de las entidades locales y del resto de administraciones públicas mediante la centralización del poder en esa autoridad competente. Tal unidad de acción se sustenta en la idea, que acogió el legislador al desarrollar el artículo 116 de la Constitución, de que la centralización en el Poder Ejecutivo del Estado es la mejor opción jurídico-política en el Estado de las Autonomías para responder a los acontecimientos que motivan la declaración del estado de alarma tales como epidemias, catástrofes, calamidades públicas, u otras situaciones excepcionales. Se puede o no compartir esa idea, pero desde luego es la que sustenta e impone esa Ley Orgánica. Aparte de ello, algunos estudios recientes de evaluación de la gestión de la crisis del coronavirus en distintos países han recomendado contar con un marco legal que establezca un mando centralizado¹⁸, y han subrayado la importancia, tanto en estados centralizados como descentralizados, de disponer de mecanismos eficaces de coordinación¹⁹. Precisamente, eso es lo permite la Ley Orgánica 4/1981 a través de la figura de la autoridad competente (el Gobierno de la Nación), que fue muy bien prevista por el legislador en su momento y que, a mi juicio, es imprescindible mantener.

Por ello, resulta desorientador que durante el estado de alarma se apele a la llamada cogobernanza entre el Gobierno y las comunidades autónomas, entendida esta como una especie de gobierno compartido, o incluso a la gobernanza plena de las comunidades autónomas, pues ni el Gobierno puede renunciar a las competencias exclusivas, que le son atribuidas por la Ley Orgánica 4/1981 durante el estado de alarma, ni las comunidades autónomas pueden ejercer esas competencias porque están bajo el mando único del Gobierno, hasta que cese dicho estado de alarma. Mientras que el estado de alarma esté vigente, las autoridades civiles y los empleados públicos afectados tienen el deber de obedecer a la autoridad competente para lograr una unidad de acción política y administrativa; y si no lo hacen, o se resisten, pueden ser suspendidos en el ejercicio de su cargo por la autoridad competente como establece la propia Ley Orgánica 4/1981.

Los acuerdos políticos no pueden eludir la realidad jurídica de la subordinación de las comunidades autónomas (y de todas las administraciones) al Estado durante el estado de alarma y del sometimiento, siempre, de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Y en relación con ello, la Ley Orgánica 4/1981 establece el marco jurídico del estado de alarma bajo cuyos límites debe actuar el Gobierno, porque está sujeto al principio de legalidad.

En conclusión, en el estado de alarma la autoridad competente es el Gobierno, y la cogobernanza entre el Gobierno y las comunidades autónomas es una ilusión, al igual que lo es la gobernanza plena de las comunidades autónomas, pues la Ley Orgánica 4/1981, que desarrolla a la Constitución, impone, en esa situación, la subordinación de todas las administraciones públicas al poder del Estado. La Constitución no contempla la llamada cogobernanza, sino una distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ni las competencias pueden pactarse al margen de la Constitución, ni pueden dejar de ejercerse por quien corresponde. Por ello, la cogobernanza, si atenta contra el modelo constitucional de competencias es inconstitucional.

Para concluir estas primeras reflexiones, la pandemia del coronavirus ha puesto de manifiesto deficiencias en el funcionamiento normal de los poderes públicos en los estados de emergencia, aparte de otras incorrecciones que se exponen a lo largo de este libro, sin perjuicio de sus aciertos, que también los ha habido, ante una situación realmente compleja. Esas carencias se han debido a la inadecuación de las normas, a la carestía tecnológica, a la ausencia de una cultura de teletrabajo, a la pasividad de los actores implicados en algunos casos, a las dificultades añadidas de la propia situación sanitaria, y a la actuación de los responsables de las propias instituciones. A la vista de lo cual, y dada la importancia de la continuidad del normal funcionamiento de los poderes constitucionales en situaciones de emergencia, y del respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, la crisis del coronavirus obliga, por responsabilidad, a revisar y remover esos obstáculos para evitarlos en el futuro. Escribe con razón, Benigno Pendás, que si acertamos con el diseño de instituciones apropiadas cerraremos espacios a los males que afligen a nuestras democracias pudorosas y que con reformas orientadas en la buena dirección nuestra democracia será mejor²⁰.

Es tiempo de grandes retos, pues la pandemia, que está causando estragos, puede continuar durante mucho tiempo. La historia no se detiene. Debemos seguir viviendo y escribiendo nuestro relato como personas y como sociedad bajo el amparo de un Estado social y democrático de Derecho que, en situaciones ordinarias y extraordinarias, debe garantizar la libertad y la solidaridad. Es hora de la unidad en la democracia constitucional, es hora de alejarnos del miedo, de la crispación y del pesimismo, es hora de centrarnos en las personas, en la recuperación económica y en el impulso de la ciencia. Es hora del optimismo razonable, y de buscar solamente lo posible, por el bien de todos²¹.