Читать книгу Gemeindebürger, Niedergelassene und Ausländer - Simon Bundi - Страница 37

Unter den Petenten, die bereits früh eine institutionelle Abgrenzung zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde vorgenommen hatten, war die Gemeinde Thusis. Im damals noch wichtigen Warentransitort mit einem Anteil Niedergelassener von 66 Prozent war im Frühjahr 1875 «[z]ur Wahrung und Verwaltung der bürgerlichen Interessen» ein Vorstand gewählt worden.²³⁷

Bereits am 9. Juli desselben Jahres beschloss die Bürgerversammlung von Thusis, an den Kleinen Rat zu rekurrieren, weil die Politische Gemeinde verlangt hatte, ihr die Bürgerlöser seit Herbst 1874 zu versteuern. Noch bevor der Sommer zu Ende war, ersuchte die Bürgergemeinde aus einem weiteren Grund den Rekurs an die Regierung: Die Politische Gemeinde hatte beschlossen, ihr falle das Eigentum am Gemeindewald zu und der Holzschlag sei zunächst für Lehrer, Pfarrer und Schule bestimmt.²³⁸ Im Herbst entschied der Kleine Rat in der ersten Frage zugunsten der Bürgergemeinde, dass die Bürgerlöser lediglich ab sofort der Politischen Gemeinde zu versteuern seien.²³⁹ In der zweiten Frage entschied der Kleine Rat 1877, dass zwar das Eigentum am Nutzungsvermögen den Gemeindebürgern belassen werde, dass dasselbe aber in erster Linie zur Bestreitung der öffentlichen Gemeindebedürfnisse hinzugezogen werden müsse.²⁴⁰ Im selben Jahr hiess die Regierung eine Beschwerde der Bürgergemeinde Thusis gegen die Festsetzung der Losholztaxen durch die Politische Gemeinde gut.²⁴¹

Die gleiche Haltung nahm die Regierung einige Jahre später in einem Rekursfall in Samedan ein. 1885 kam es dort zu einem Rekurs der Bürgergemeinde gegen die Politische Gemeinde. Letztere erkannte zwar Eigentum und Veräusserungsrecht der Bürgergemeinde an den Gemeindealpen an, reklamierte für sich aber das Recht der Verwaltung und Nutzung, worin ihr der Kleine Rat entsprach. Gleichzeitig sicherte die Regierung das Eigentumsrecht an besagten Alpen explizit der Bürgergemeinde zu.²⁴²

Vorläufig kann festgestellt werden, dass der Kleine Rat neben der Politischen Gemeinde auch die Bürgergemeinde als Rekurrentin implizit anerkannte und Nutzungs- und Veräusserungsfragen nach den eindeutigen Bestimmungen von Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes entschied.²⁴³ Die Frage, wem das Eigentum am Nutzungsvermögen zukam, war noch nicht Gegenstand dieser Rekurse. Offensichtlich störte sich noch niemand daran, dass es der Kleine Rat der Bürgergemeinde zuschlug. Die Regierung nahm offenbar den vielerorts entstandenen Dualismus zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde in Kauf, trotz den Streitigkeiten, die sich in diesen Jahren aus dem Vorhandensein zweier Körperschaften ergaben. Man verliess sich auf das Niederlassungsgesetz, das, wie sich ein Regierungsrat 1884 ausdrückte, «die Befugnisse der einen und andern Korporation [sic!] in § 16 bestimme».²⁴⁴

Es war denn auch lediglich die prinzipielle Mehrung dieser «Streitfälle und Konflikte», die dem Aroser Grossrat Hans Hold Anlass gab, 1884 eine Motion für die Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs über die Bürgergemeinden einzureichen, die als erheblich erklärt wurde.²⁴⁵ Zur Begründung führte Hold an, dass die Kantonsverfassung zwar den Grundsatz der Gemeindeeinheit aufstelle, gleichzeitig aber die Bürgergemeinden anerkenne. Dieser Dualismus sei «ein Übelstand». So wie der Kleine Rat beide Körperschaften implizit als Rekurrenten anerkannte, fordert auch Hold nicht die Auflösung der Bürgergemeinden, sondern lediglich eine genauere Regelung beider Körperschaften. Die Stellung der einen zur anderen Gemeinde sei trotz Niederlassungsgesetz «eine ganz unklare; die Rechte der Bürgergemeinden und Korporationen sind nicht festgestellt und gehörig ausgeschieden». Ein anwesender Regierungsrat entgegnete dem, die Bestimmungen des Niederlassungsgesetzes seien völlig ausreichend, im Übrigen entscheide der Kleine Rat bei Rekursen von Fall zu Fall.²⁴⁶ Auch dieses Vorhaben blieb liegen.²⁴⁷

Ein Jahr später sah sich Regierungsstatthalter Schenardi zusammen mit anderen Abgeordneten veranlasst, dem Grossen Rat eine Motion für die Revision des Niederlassungsgesetzes vorzulegen. Der Antrag hinterfragte die institutionelle Abgrenzung zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde ebenfalls nicht, führte aber an, das «Gesetz sei in manchen Bestimmungen unklar, zu wenig prägnant, gebe daher fortwährend zu vielen Rekursen Anlass und gewähre dem Kleinen Rathe bei deren [sic!] Entscheidung zu grossen Spielraum».²⁴⁸

Die Motion Schenardi und die noch unbehandelte Motion Hold übergab der Grosse Rat an eine Spezialkommission, die in einem zweiten Anlauf nach 1875 Ausführungsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz aufstellen sollte.²⁴⁹ Im Wesentlichen stipulierten die am 20. Mai 1890 vom Grossen Rat verabschiedeten vier Paragrafen, dass die Höhe der Taxen für die Niedergelassenen bis 75 Prozent des vollen Handels- beziehungsweise Nutzungswerts betragen durften, Kapitalerlös aus verkauftem Gemeindevermögen der Politischen Gemeinde zufalle und die Gemeindebürger die Taxen der Politischen Gemeinde festlegen sollten und umgekehrt.²⁵⁰ Mehr konnte oder wollte die Spezialkommission nicht bestimmen. Grundlegende Fragen zum Status der Bürgergemeinden oder zum Eigentum am Gemeindevermögen regelte sie nicht. Da die Ausführungsbestimmungen von 1890 im Wesentlichen nur tagespolitische Detailfragen regelten, trugen sie wenig zur Klärung der Verhältnisse in diesem Bereich bei: Zwischen 1894 und 1919 strebten Private zu Fragen des Stimmrechts in Gemeindeangelegenheiten oder Nutzungen des Gemeindevermögens rund 100 Rekurse an.²⁵¹ Die später in den 1890er-Jahren erlassenen Bürgerinitiativen sollten entsprechend mit der herrschenden «Rechtsunsicherheit» begründet werden.²⁵² Dafür verschwanden die Rekurse zwischen Politischen Gemeinden und Bürgergemeinden bis in die 1920er-Jahre auch ohne weitergehende Regelungen vorläufig fast vollständig.²⁵³

Ungeachtet der regierungsrätlichen Entscheide in den Fällen Thusis und Samedan kehrten die Behörden Ende des 19. Jahrhunderts zur 1873/74 diskutierten Vorstellung einer abgestuften Gemeindeeinheit zurück. Bereits der Bericht der Spezialkommission für die Ausführungsbestimmungen vom Frühling 1890 liess verlauten, das Niederlassungsgesetz ziele darauf ab, «‹die Zweiteilung in eine Bürger- und Einwohnergemeinde möglichst zu vermeiden›».²⁵⁴ Vielerorts würden sich die Gemeindebürger als «Eigentümer des Gemeindegutes» betrachten, für die Spezialkommission «ein grosser, allgemein herrschender Irrtum».²⁵⁵ Die Regierung stellte 1899 in ihrem Landesbericht immerhin fest, es sei nötig, «dass die Behörden bei jedem gegebenen Anlass dafür sorgen, dass die embrionalen Ansätze, welche allerdings in unserer Gesetzgebung für die zweifache Gemeinde sich vorfinden, nicht zur Entwicklung kommen».²⁵⁶ Dabei ignorierte der Kleine Rat nicht nur die Tatsache, dass er selbst in der Vergangenheit in mehreren Rekursfällen das Nutzungsvermögen mehrfach der Bürgergemeinde zuerkannt hatte, sondern auch, dass sich doch eine beträchtliche Anzahl der grösseren Gemeinden mit einem Bürgerrat, Bürgerversammlungen oder einer eigenen Verfassung als autonome, altrepublikanisch strukturierte Körperschaft gebarten und vielfach noch das Gemeindevermögen in Anspruch nahmen.

Diese grundsätzlich paradoxe Haltung der widersprüchlich und zurückhaltend agierenden kantonalen Behörden wurde erst in den Rekursfällen der Zwischenkriegszeit thematisiert. So sollte beispielsweise Augustin Cahannes 1930 bemerken: «Vollständig unbegreiflich ist es, dass der Kleine Rat zu gleicher Zeit, als er die Bürgergemeinde mit der politischen Gemeinde prozessieren lässt, erklären kann, dass die erstere ein Organ der letzteren sei.»²⁵⁷