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Die Unterscheidung zwischen zustimmungsbedürftigen und nicht zustimmungsbedürftigen VAen stellt auf die Notwendigkeit der Mitwirkung des Adressaten des VA vor dessen Erlass und auf die Mitwirkung von Dritten ab. Die Mitwirkung des Betroffenen ist auch ein prägendes Merkmal des öffentlich-rechtlichen Vertrags. Der entscheidende Unterschied zu diesem liegt darin, dass beim zustimmungsbedürftigen VA die Maßnahme auch dann eine einseitig-hoheitliche Regelung bleibt, wenn sie teilweise oder ganz dem Willen des Betroffenen entspricht[169].