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§ 21 Satzungen

I. Wesen

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Auch Satzungen gehören sowohl zu den Rechtsquellen der Verwaltungsrechts (s.o. Rn 71 f), als auch zu den Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung[1]. Satzungen sind Rechtsvorschriften, die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts (zum Begriff s.o. Rn 115 f) im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirkung für die ihr angehörenden Personen erlassen werden. Es handelt sich also wie bei Rechtsverordnungen grundsätzlich um abstrakt-generelle Regelungen und damit um materielle Gesetze[2]. Der entscheidende Unterschied zur Rechtsverordnung besteht darin, dass die Befugnis zur Rechtsetzung nicht gesondert delegiert wird, sondern bereits in der zugewiesenen Autonomie enthalten ist[3].

II. Vorkommen

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Ein klassisches Beispiel bilden Satzungen der Gemeinden[4]. Darüber hinaus sieht auch das ebenfalls prüfungsrelevante öffentliche Baurecht den Erlass von Satzungen vor: Gemäß § 10 Abs. 1 BauGB werden Bebauungspläne in den Flächenstaaten als Satzung erlassen[5].

III. Anforderungen an die Rechtmäßigkeit

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Zwar bedarf es auch für den Erlass einer Satzung einer Ermächtigungsgrundlage. So sehen etwa die Gemeindeordnungen der Flächenstaaten vor, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten durch Satzungen regeln dürfen[6]. Die entsprechende Ermächtigung ist jedoch bereits der Garantie kommunaler Selbstverwaltung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zu entnehmen[7]. Die Kommunen dürften daher auch ohne die einfach-gesetzlichen Ermächtigungen Satzungen erlassen. Da es sich beim Erlass von Satzungen um „autonome“ Rechtsetzung handelt, kommen die Bestimmungen des Art. 80 GG weder unmittelbar noch analog zur Anwendung[8]. Allerdings muss die gesetzliche Grundlage in hinreichender Weise zur Vornahme etwaiger Grundrechtseingriffe ermächtigen[9]. Dabei sind auch die Grundsätze der Wesentlichkeitstheorie zu beachten[10].

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Die Rechtmäßigkeitsanforderungen richten sich grundsätzlich nach dem jeweiligen Fachrecht. Sie werden insbes. in den Vorlesungen zum Kommunalrecht (gemeindliche Satzungen) und zum öffentlichen Baurecht (Bebauungspläne) behandelt. So enthalten §§ 1 ff BauGB detaillierte formelle und materielle Anforderungen für die Aufstellung von Bauleitplänen. Für kommunale Satzungen enthalten darüber hinaus die Gemeindeordnungen der Flächenstaaten fachgebietsübergreifende Anforderungen an das Verfahren[11]. Bei der Prüfungsabfolge sind auch hier nach Ermittlung der Ermächtigungsgrundlage zunächst die formellen Anforderungen zu untersuchen, also Zuständigkeit, Verfahren und Form[12]. Hieran schließt sich die Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit an. Zu ihr zählen die Einhaltung der Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage, der fehlerfreie Gebrauch des (ebenfalls weiten) Satzungsermessens sowie die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (zB dem Bestimmtheitsgebot[13]).

IV. Fehlerfolgen

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Unmittelbare Fehlerfolge ist auch bei Satzungen zunächst die Rechtswidrigkeit. Allerdings hat der jeweilige Gesetzgeber bei Satzungen in weiterem Umfang, als dies bei Rechtsverordnungen der Fall ist (s.o. Rn 846), das Nichtigkeitsdogma eingeschränkt. So kommen bei allen Satzungen nach dem BauGB die Vorschriften zur Unbeachtlichkeit von Verstößen nach §§ 214 f BauGB zur Anwendung[14]. Darüber hinaus enthalten auch die Gemeindeordnungen der Flächenstaaten[15] sowie die parallelen Regelungen der Stadtstaaten[16] Bestimmungen zur Unbeachtlichkeit von bestimmten Fehlern nach Landesrecht. Bei der Aufstellung von Bauleitplänen kommen regelmäßig beide Unbeachtlichkeitsregime zur Anwendung; allerdings kann aus Kompetenzgründen nur derjenige Gesetzgeber einen Fehler für unbeachtlich erklären, der die Anforderung aufgestellt hat[17].

V. Rechtsschutz

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Beim Rechtsschutz kann grundsätzlich auf das zu den Rechtsverordnungen Gesagte verwiesen werden (s.o. Rn 847 f). Auch bei Satzungen nach dem BauGB kommt gemäß § 47 Abs. 1 Nr 1 VwGO eine prinzipale Normenkontrolle in Betracht[18], bei sonstigen Satzungen gemäß § 47 Abs. 1 Nr 2 VwGO lediglich nach Maßgabe des Landesrechts[19]. Unabhängig davon besteht auch hier die Möglichkeit einer inzidenten Normenkontrolle: So kann etwa im Rahmen einer gegen einen Abgabenbescheid gerichteten Klage gerügt werden, dass die betreffende Abgabensatzung keine tragfähige Rechtsgrundlage für den Bescheid bildet.

Ausbildungsliteratur:

Brinktrine, Fehlerfolgen bei Verwaltungsakten und Satzungen, JURA 2021, 1036; Eibenstein, Grundfälle zur prinzipalen Normenkontrolle nach § 47 VwGO, JuS 2021, 218; Funke/Papp, Rechtsprobleme kommunaler Satzungen, JuS 2010, 398; Janson/Blenk, Verfassungsrecht und Kommunalrecht – Kein Geld für die Gemeinderatsfraktion?, JuS 2018, 461 (Referendarexamensklausur); Voßkuhle/Kaiser, Der Bebauungsplan, JuS 2014, 1074.